院舍人手不足：不争的事实

2022年4月3日

前言

近日有评论以为接受资助的院舍（安老院及残疾人士院舍）的人手「没有问题」，缺乏人手的只是私营院舍，令我十分惊奇。社会福利界讨论院舍人手不足的问题已多年，而讨论主要是关于接受政府资助的院舍，而不论早年香港社会服务联会（社联）做的调查，或是近年社会福利署的调查，针对的都是非政府机构。在过往四年多的时间，不论在公开场合、在立法会，或是在超过十篇的网志，我都会提到院舍人手不足，讲的都主要是资助院舍所面对的问题。当然，私营院舍可以从内地输入劳工，但受到现时输入劳工比例的限制，仍是出现人手不足¹。

在2017年《安老服务计划方案》便有多项针对人手短缺的短、中、长期策略建议。在此不详细重复，只就过往几年的工作及未来方向的一些重点作出讨论。以下有关人手的资料，主要来自社会福利署联同社联，于2017年底、2019年中，以及2021年初，就非政府机构的安老及康复服务单位，包括资助及自负盈亏服务的调查。为简化表述，以下主要以院舍的个人照顾工作员作为例子。

员工薪酬

政府在2018-19年度，增拨资源给予资助院舍²以助其调升员工薪酬。以整笔拨款制度为例，每名个人照顾工作员的薪酬拨款，在调整之前为政府总薪级表的第6点³，调整后为第8点。以现时薪酬计算，由每月18,795元增加至21,340元。在2021年初时，个人照顾工作员的平均薪酬为19,000元⁴。

「青年护理服务启航计划」（启航计划）

在2020-21年度，政府重推启航计划，以吸引年青人进入护理行业。起薪点由当时的每月11,740元，调升至14,150元。每星期工作时数亦由44小时，减至40小时。该计划为有志在社福界护理工作发展的青年人安排聘用和培训，包括由政府资助他们入读两年制兼读文凭课程，让他们在安老或康复服务单位边学边做，并可随着职业路线图发展个人事业。

上述两项措施对人手的影响

以2021年初的调查，相对2017年底的调查，由于服务⁵及人手需求相应增加，空缺率变化不大，2017年底为18.0%，2021年初为17.6%。不过，有另一个明显的现象反映人手严重紧张情况稍为纾缓，便是前线兼职人手所占的比例⁶，由2017年年底的10.5%，减低至2021年年初的5.5%。简而言之，上述两项措施的效果大致上主要追上人手需求的增幅，在纾缓人手不足的情况有轻微的作用。

先聘用、后训练

一般院舍服务机构都会优先聘用曾经受训的员工。不过，若要增加吸引及加快新人加入，便是先聘用、后训练。于2021年3月，社会福利署透过雇员再培训局及其训练机构，主动邀请非政府机构参与「先聘用、后训练」的安排。即时有64间安老院表示有兴趣参与。工作随即展开。

补充劳工计划

在过去五年（2017-2021），透过「补充劳工计划」在香港私营安老院工作的输入护理员数目，每年由2 567人至2 860人不等。「输入劳工」一直以来都有争议，自从社联于2012年进行安老及复康服务的人手调查以来，虽然已愈来愈多声音要求容许非政府机构可以输入外劳，当中仍有少数声音表示有所保留。社联2012年的调查后，其中带来的转变便是政府在2014年4月推出措施，容许参与「改善买位计划」的私营安老院，就其非买位部分可以透过「补充劳工计划」申请输入护理员。

第五波疫情，导致大量院舍员工或其家人染疫，需接受检疫或隔离，令到人手已极之短缺的院舍，在三月初的高峰期面临崩溃。在2月21日，劳工及福利局内部已决定建议将「补充劳工计划」作有时限的三个月放寛，即暂缓就每宗申请咨询劳工顾问委员会（劳顾会），省却四个星期的本地招聘，因应院舍的需要弹性批准输入护理员的数目及容许资助服务单位申请等，在听取劳顾会意见及获得支持后，便在3月1日作出通告。至4月1日为止，劳工处已接获415宗申请，批准了364宗，涉及2 054名输入护理员。与此同时，亦协助院舍本地招聘，以及获再培训局及训练机构支持，提供职前三天密集训练，以解燃眉之急。

后语

可以想象到以一个现时约有4.5万人的院舍照顾行业，近2成空缺，便即缺乏约1.1万名⁷工作人员，当中已不计算在私营院舍已输入约2 800名护理员。香港本地整体基层劳动人口不断下降，安老行业人手需求不断增加，单靠本地劳工，基本上没有可能满足现在及未来的需求。在短中期，输入内地劳工甚或外地劳工，可说是不可或缺的方法。长远而言，改善院舍服务的环境、加强培训与改善职业阶梯、改善护理工作的形象、引入及更广泛使用乐龄科技等等，都是必不可少，但这些工作都不是可以一蹴即至。上述一切，都没有计算现时严重短缺的资助院舍宿位，现届政府千方百计增加未来供应所带来的人力需求，以及将会在短期内向立法会提出法例修订，改善院舍多项法定要求，当中包括人均面积与人手比例。面对上述新增需求，人手从哪里来？当然我们希望近月短期加入护理员行列的人士，日后会留在安老业，但这是必须共同思考的问题。

¹根据香港安老服务协会出版的2021年8-10月号《安协荟刊》中，协会主席陈志育提到协会的会员调查，院舍空缺率约为25%。

²包括了整笔拨款下的资助院舍、买位院舍及合约院舍等。

³在总薪级表上的个人照顾工作员薪酬为第3点至第9点，中点薪级为第6点。

⁴包括薪金及津贴。

⁵以多项资助安老及残疾人士院舍服务（不包括买位）计算，2021年初的宿位相对2017年初的宿位，约增加了6.7%。

⁶一般而言，院舍在人手不足时，为满足法定要求和运作需要，会透过中介公司，聘用兼职员工填补不足，因此兼职员工的比例高低，反映了人手不足的严重程度。而且，由于兼职员工的时薪一般较全职员工的平均时薪为高，当兼职员工比例愈高，服务机构可以提供给全职员工较好的薪酬的财政能力便会愈弱，结果会做成恶性循环，令全职员工比例下降，甚至有全职员工离职，转为透过中介公司，成为兼职员工。

⁷4.5万的现有人手只是所需的8成人手，所缺的两成人手 = 4.5万/4 = 1.125万。