公共年金与长者生活津贴的前因后果
2021年12月5日
前言
由于坊间有批评指我建议巿民购买公共年金，只为高收入人士着想，我翻查了我所有曾写过的文章，包括于2015年及2016年间，我提交给特区政府之倡议成立公共年金的文件，重点都是如何协助低收入至中收入人士退休生活，完全没有提及高收入人士。香港年金公司于2018年推出年金计划时，入门为5万，上限为100万元，目标群组明显是低收入的退休人士；后来将上限提升至300万元，是照顾了中等收入至中高收入人士的退休需要。
构思公共年金的动机
整个成立公共年金的概念是始于1992年，当时的香港政府正构思成立强制公积金制度1，我在会见当时负责的教育统筹司陈祖泽时，便提出一个强积金的基本问题：对于低收入人士，给政府强制他们供款40年后，累积金额都不足以支持其退休后生活，但却因为强积金累积金额超过当时的各项社会福利2的资产上限，对他们来说并不公平。年金(annuity)是在大学修读统计学时进行一项有关人寿保险的研究时所涉猎的范畴之一。年金的概念加上上述有关强积金累积金额的问题，便是后来倡议成立公共年金的基础。
到2011年，当前一届政府的中央政策组在探讨如何改善退休保障时，我是首次提出由政府成立「公共退休信托基金」，这便是后来简化成为日后提倡的公共年金。不过，当时的提议，除了在研讨会上有讨论，社会上基本没有讨论。
当上届政府在2015年开展退休保障咨询时，我便再次提出公共年金的构思。有关建议亦被纳入了2015年12月出版的退休保障咨询文件的其中一个附录。
低收入人士退休后如何利用公共年金与长者生活津贴
现时的长者生活津贴，仍分「普通」及「高额」两层。在今年10月《施政报告》中，亦已宣布计划将两层合并，津贴金额定于「高额长者生活津贴」的水平，而资产上限则定于「普通长者生活津贴」的较宽松水平。目标是于明年第3季，完成有关制度及系统的调整，予以实施。现时「高额长者生活津贴」是每月3,815元，而「普通长者生活津贴」的收入及资产上限，以单身人士来计，分别为每月10,330元及36.5万元。为方便以下讨论，我便以将会优化的长者生活津贴作为基础。
2020年的退休人士领取强积金的金额，平均为34万元。换言之，粗略计算，过半数的退休人士若没有太多积蓄，其总资产(不计算自住物业)都不会超过长者生活津贴的资产上限。
日后在优化的长者生活津贴制度下，对于一位65岁的退休人士来说，若其强积金加上积蓄为40万至200万元，便可以保留35万元的现金，余下的加入公共年金，便仍可以符合资格领取长者生活津贴。举例来说，一位65岁的男士退休时，积蓄加上强积金合共50万，便可以将15万元购买公共年金，每月领取870元年金，同时申领长者生活津贴，即现时的每月3,815元。长者生活津贴金额且会于每年约2月，经立法会财务委员会通过后，依社会保障援助物价指数调整。另一个例子，一位65岁的男士退休时，积蓄加上强积金合共有200万元，若保留35万元，余下165万元购买公共年金，每月领取9,570元，仍符合资格领取长者生活津贴每月3,815元。
现时同时领取年金及长者生活津贴的情况
至今年9月底，一共有4 065人领取长者生活津贴同时有购买公共年金。当中，26.7%是单身人士领取长者生活津贴及购买公共年金；31.2%是长者生活津贴下的夫妇个案3，当中一人购买公共年金；而更多(42.1%)的是长者生活津贴下的夫妇个案，而两夫妇均有购买公共年金。过半数(55.3%)的年金本金为30万元或以下，有五分之一(21.2%)的年金本金是10万元或以下。
公共年金与综合社会保障援助计划
上述主要都是分析公共年金与长者生活津贴的情况。事实上，我在最初考虑倡议公共年金时，基本上还没有长者生活津贴，心目中想的是如何为最基层的退休人士，当只有甚少的强积金时，如何可以运用综合社会保障援助计划(综援)发挥安全网的作用。现时综援制度下，单身长者的资产限额为5万元。一位65岁退休时有30万元强积金的单身人士，便不符合申领综援的资格，而购买公共年金，年金的退保金额4仍会超出申领综援的资产上限。不过，一位65岁的男士购买30万的年金，到他81岁时，已领取了超过33.4万元年金，虽然可以继续领取年金至过身，他的年金退保金额已是等于零，若他没有太多其他的积蓄，而他拥有的资产总值不超过综援下的资产上限，以及通过入息审查(定期领取的年金金额在综援下会作为入息计算)，他是可以申领综援，一般而言可领取一个较长者生活津贴为高的金额5。以现时领取综援的单身长者可领取的金额，平均每月津贴为7,679元。
说到这里，大家可能留意到在政策上，长者生活津贴与综援于年金的处理方法上有分别。在长者生活津贴，年金计划下发放的年金会被计算为长者生活津贴下的每月入息，但一笔过或分期支付的「投保保费金额」则不会计算为资产一部分，以发挥年金与长者生活津贴的互补功能。而在综援制度中，作为社会保障制度的安全网，所有可动用资产，包括年金的投保保费金额／退保金额都会纳入资产计算。
未来情况
由于强积金成立至今只有约21年，未算成熟，到2040年才算是较为成熟，当然，我们还要取消强积金与遣散费/长期服务金的「对冲」，及推行「积金易」平台以减低强积金管理成本，以及未来不断在制度上改善，才能让强积金发挥其更佳的退休保障功能。以一位月入1.8万元(即接近中位数)的人士计算，及以最新公布的强积金年率化净内部回报率减去通胀为2.8%6，供了强积金25年，都只会有现今价值的77.7万元；供了40年，便会有现今价值的约158万元。他仍需要透过年金与长者生活津贴的配合，应对晚年所需。不过，整体而言，随着强积金的成熟及上述的改善，需要透过年金与长者生活津贴配合的退休人士，在比例上便会逐步减少。
后语
「 又讲年金，不理安老服务！」，或许会是一些读者的批评。下星期的网志便会谈到安老服务。
1当时的强制公积金构思，英文是Compulsory Provident Fund。后来当彭定康提出成立「老年退休金计划」后便将构思中的强制公积金计划搁置。后来彭定康决定放弃「老年退休金计划后」，便重启强制公积金计划，英文由Compulsory改为Mandatory。
2当年主要是公共援助（public assistance）计划，即今天的综合社会保障援助计划（综援）。
3现时普通长者生活津贴的收入上限为每月15,620元，资产上限为55.4万元。
4「退保金额」是指当年金参与人想退出年金，可以领回的现金款额。
5综援受助人可得的援助金额是个人或该家庭在综援计划下「认可需要」与「可评估收入」的差额。现时领取综援的单身健全长者，如没有申领特别津贴，每月的「认可需要」包括标准金额3,815元、社区生活补助金360元及与电话有关的津贴130元，他／她每月可得的援助金额会视乎其「可评估收入」(即每月领取的年金金额)而定。现时高额长者生活津贴金额为每月3,815元。
6积金局公布截止今年10月底，自强积金制度实施以来，年率化净内部回报率为4.4%，同期的年率化综合消费物价指数变动则为1.6%。