整笔拨款制度的迷思

2018年1月7日

新一年的开始，经过圣诞及新年假期，相信大家和我一样，已充足电去迎接新一年的挑战。检讨整笔拨款制度是未来劳福局重要工作之一，在两个多月前，社会福利署(社署)成立专责小组，检讨及优化运行了近17年的整笔拨款机制。本来可以透过网志，和大家分享一些有关政策的分析。不过，由于立法会的政府帐目委员会正审理审计署较早前发布有关整笔拨款的报告，并进行聆讯，为免犯上涉嫌透过互联网影响委员会的审视工作，我只好避开审计署有关报告的主要内容，谈一些在坊间不少对于整笔拨款的误解。由于这些误解，多出于以讹传讹，不过亦有不少是出于学者文章，甚至是前政府文献。我希望指出这些误解，能以正视听，而不是有意指责任何人。

其中一个普遍对整笔拨款制度的误解，便是制度本身的由来。

整笔拨款的理念，在香港社会福利资助制度中，可以说是自有资助制度以来，便已存在。相关的理念，包括了「标准成本」(standard cost)，「一线拨款」(one line vote)，「整体补助金」(block grant)，甚至直称为「整笔拨款」(lump sum grant) ¹。经过六十、七十及八十年代的发展，社署资助制度的主流为「修改标准成本」(Modified Standard Cost)，即坊间所谓的「实报实销」制度。虽然两者有不少相同的地方，但以实报实销来描述「修改标准成本」，并不准确，亦可以引来不少的误解。可惜，要解释两者的分别，就可能要上多一课财务管理，才能讲清讲楚。只可以说，现时世界上并不存在「实报实销」的福利服务资助制度，即没有一个制度会就资助服务单位用几多钱，政府便付多少钞。

远在八十年代，香港政府已希望可以运用「标准成本」资助制度。所以，在1991年3月出版的《跨越九十年代社会福利白皮书》第八章第三段，便指出希望可以将资助制度朝向「标准成本」制度发展，从而增加资源运用的灵活性及减低行政开支。所谓「标准成本」资助制度，便是指同一资助服务单位所获的资助是划一的。概念上，今天的整笔拨款制度便是「标准成本」制度的一种。《白皮书》亦表明了当年政府的立场，所以有几年后的资助制度检讨。

不过我要说明的是一个普遍的误解：坊间多以为今天的整笔拨款制度，是源于当年的资助制度检讨。且听我道来。

除了上述所提《白皮书》的政府立场外，自九十年代，非政府机构一直要求政府进行资助制度的检讨。于1995年3月，社会福利署委托Coopers & Lybrand 进行有关工作。1996年，顾问就「单位资助计划」(unit grant)作出建议，「单位资助计划」的本质，便是同一服务单位所获资助应是一致的，亦即是上文所讲的标准成本概念。经过一轮的谘询，在社会福利界大力反对下，当中包括当年社会福利谘询委员会的意见，政府最后决定放弃此项建议。在理念上，「单位资助计划」与今天的整笔拨款制度大致相同，主要分别是当时顾问建议只有一个大纲，而没有执行细节。

顾问的另外两个建议，即运用津贴及服务协议(Funding and Service Agreement)中的输出(output)及成果(outcome)，及「服务质素标准」(Service Quality Standards)来进行「服务表现监察制度」(Service Performance Monitoring System)的两大元素，则获社福界及政府接纳，并于1999年开始逐步推行。

整笔拨款制度(lump sum grant)的讨论之所以重新开展，转捩点在于当年特首董建华在1998年10月的施政报告中，提到在2000至2003年的三个财政年度，政府要推行资源增值计划(Enhanced Productivity Programme, EPP)。当中，2000-2001年的目标是1%，2001-2002及2002-2003的目标均为2%。换言之，在三年间达至5%的资源增值。所谓资源增值，便是先削减基线开支² (baseline expenditure)作为下一年财政预算的起点。资助社会福利服务亦不能幸免。

再加上1999年,政府进行有关青少年中心服务的基本开支检讨(Fundamental Expenditure Review)，引起推行一校一社工及全港青少年服务的整合(而成为今天的综合青少年服务中心) ³，部分社会福利机构逐渐觉得当时的资助制度缺乏弹性，令资源难以调动，并在1999年中的一次香港社会服务联会(社联)机构会议中，委托社联的机构财务及行政委员会，研究可行的资助制度改革方案。与此同时，政府亦开始对整笔拨款进行研究。在1999年11月底，在社会福利谘询委员会会议后，卫生福利局便成立了工作小组，正式开始研究。时任库务局的林郑月娥开始负责制订有关政策。至2001年初，立法会财务委员会通过了有关政策，整笔拨款制度便由此而起。

后语

在坊间还有不少对整笔拨款制度的误解，包括它与福利服务规划、服务竞投、及机构发展整笔拨款制度以外服务的关系，资助「封顶」等等。有待后回分解。

¹ 在2001年之前，社署的四种资助制度，分别为 Modified Standard Cost, Model Cost, Unit Rate, 及 lump sum grant (注：是用英文的细草，有异于现时用大草的Lump Sum Grant，主要是当中有多个不同的分类)。

² 削减基线开支不一定等于削减开支。消减基线开支后，仍会有新的资源分配。不过，新的资源只可用于新的服务而非原已被削资的服务。

³ 这又是香港社会福利服务发展的另一个典故，以我今天的身份并不适宜公开说明，日后有机会再作讲解。