就业保障与失业保障(一)

2020年6月7日

前言

在过往一年时间，就失业援助的讨论，在立法会不同的会议中，出现了多次。不过，在这些会议中，政府官员往往只能有一、两分钟时间回应议员的意见或问题，对于就业与失业保障制度的问题，基本上没有机会深入及详细讨论。由于有关政策所需要作出的重要考虑，实在十分之多，即使是用文章来解说，亦会太长，而不会有太多人有兴趣阅读，利用网志解说亦要分集交代。

现有香港就业与失业保障

对于一个失业的人士来说，顿然失去了工作，所面对的经济与社会压力必然十分大，如何提供失业援助，是现今社会必然要处理的问题。不过，香港不是今时今日才「忽然」有失业的问题及需要处理。 1974年的《雇佣条例》加入了「遣散费」；1984年将遣散费的金额，由每满一年年资可获相等于半个月薪酬，调升至三分二个月的薪酬；1986年再加入「长期服务金」。长期服务金的设立，增加解雇员工的成本，以减低雇主随意解雇有五年及以上年资雇员的动机，既保失业亦具保就业功能。另一方面，1971年成立的公共援助计划(即今天的综合社会保障援助计划，「综援」)，在设计上亦已包括为因失业而缺乏收入过活的家庭，提供援助。

香港与英国的失业援助比较¹

英国的失业保险制度并不简单，为方便讨论，以下只描述其重点。在英国，透过雇员雇主向国家保险(National Insurance)供款；雇员供款超过两年，失业时便可领取失业津贴(Jobseeker Allowance)，现时是每星期74.35镑²，约每星期725港元，或是平均每月3,142港元。领取最长为六个月。不过自动离职、因失德被解雇、领取期间不履行承诺寻找工作、或不接受新工作的聘请，都不能领取津贴。香港并没有成立由雇主雇员供款的社会保险的制度，没有失业保险。

英国的失业保险金的水平，和香港不同政党所倡议不用供款都可以领取每月5,000元、10,000元等等，其实有很大的距离。

英国的制度，若供款不足两年，失业人士仍可申请失业津贴，但有资产和收入限制。与香港综援制度有相同的地方是以家庭收入作为单位，不同的地方是将可动用资产转化成可动用收入作为计算，亦没有考虑到家庭总需要。总可动用收入超过每星期的74.35镑便没有申领资格。香港的综援制度，刚在上月底获立法会财务委员会通过加幅的单身健全成人标准金额为2,615元，加上租金津贴及其他特别津贴，平均每月可领取约5,000元，收入只要不超过总需要(即约5,000元)，仍可获得差额的津贴，并可以豁免计算工作收入最高2,500元，明年更会增加至4,000元；若以4人家庭计算，差别便更大，因是要照顾家庭内不同情况成员的总需要，香港综援的平均水平是每月16,000元。透过香港综援制度提供的失业津贴，水平远较英国的为高；而资产及收入上限，亦远较英国的为宽松。在政治上，两地亦有很大分别。在香港的议会声音是批评综援水平太低，资产及收入限制太紧；而在英国议会主要的讨论，是领取失业津贴不守承诺时的罚则是否太寛松。虽然香港的税率远较英国为低，失业福利较英国为高，议会文化则相映成趣。

香港与英国的就业和失业保障

英国同样有遣散费，不过没有长期服务金。最大的分别，便是若雇员不是因裁员而被解雇，在英国雇主便无需要给予一份如香港的长期服务金。当然，如雇员因失德而被解雇或自愿离职，便在两地都一样，不会有补偿。

英国的遣散费按年龄分三级，22岁以下，每满一年年资可获半个星期工资的遣散费，22至40岁可获一个星期工资，41岁或以上则可获1.5星期工资。香港遣散费/长期服务金是每满一年年资，可获三分二个月工资，即平均约2.9个星期工资。香港雇主的承担，明显远较英国雇主为高。

由于香港雇主的相对承担为高，遣散费/长期服务金所产生的就业保障和失业保障功能都较英国为高。虽然英国雇主要为雇员供国家保险，不过有关成本亦自然会转嫁至雇员薪酬方面，雇员除了自己都要供款外，亦要间接承担了雇主供款转嫁部分。但在心理上，由于雇主有为雇员供保险，企业社会责任「外判」了给国家保险，便自然地出现了一般社会保险的所谓道德风险，雇员的就业保障又再少一层。

下回分解

在香港坊间的要求，主要不是成立失业保险，而是派发一项毋须供款，亦没有资产/收入限制的失业援助金。姑勿论为什么其他国家都没有这样的制度，而香港却有如此广泛的要求，我们且先看看失业保险制度的利弊，便会更清楚了解一个没有供款又没有资产/收入限制的失业援助金之问题。而要分析失业保险制度是否适用于香港，便要看它对劳工巿场生态的影响，所带动其它社会经济行为的可能变化，及与取消遣散费/长期服务金跟强积金「对冲」的关系。下回分解。

¹ 世界各地制度各有不同，为免太多资讯，这里先讲述英国的制度，下文有需要是会引述其它国家的制度，作为分析制度的利弊。

² 这是今年四月一日经调整后的金额。此外，25岁以下的每星期领取58.9镑。