整笔拨款的检讨

2017年10月08日

行政长官在选举时已承诺「与社褔业界商讨如何优化整笔拨款资助制度」。理念上，制度行了一段时间，总是应该要检讨的，整笔拨款的制度上次开展检讨的时间已是近十年前。社会福利署(社署)亦已开展了初步探讨如何进行检讨的工作。短期内，当有关探讨完成后，便会有所公布。

不过，多年来在我的脑海中，香港社会福利服务近30年总是有一个莫名其妙的特色，就是资助制度总是有争议。由1991年福利白皮书开始，政府便已清楚表明要就标准成本(standard cost) —即整笔拨款的一种，开始探讨。社署早于1995至97年间，进行了资助制度检讨。结果只就服务质素监管达至共识，推行了津贴及服务协议(Funding and Service Agreement)和服务质素标准(Service Quality Standards)两个相关制度，而当时研究顾问建议的单位成本（Unit Grant），亦即是标准成本设计的一种，不被接纳。至1999年，才就整笔拨款制度再开始进行谘询。

香港社会福利服务资助制度，还有一个香港独有的特色，就是世界上已发展的国家所行的福利服务资助制度，主要都是以服务单位成本或是整笔拨款计算，单是在香港争议多。或许这亦是值得我们反思的一点。

上一星期网志¹提到整笔拨款制度中，容许机构在整笔拨款中可以保留累积盈余，不高于相关营运开支的25%²，作为储备，以纾缓偶有亏损的情况。究竟整笔拨款的储备多少才足够呢？这个问题，大家可以思考。考虑的因素，主要是拨款(即主要收入)及开支的稳定性及可预测性。由于整笔拨款制度中拨款基本上稳定的，自2005年至今，以单位成本扣除通胀的拨款实质金额，便只有增无减；而支出方面，若非作出重大服务及支出政策的改变，支出亦十分稳定及可预测(人为的计错数例外)。

另一点，亦值得我们探讨的是，有过半数³的接受整笔拨款的机构，其整笔拨款储备，超过营运开支的25%，而这个数目在2013-16三个年度是持续增加。是什么理由，为什么社福界的管理层不断要求增加整笔拨款基准的同时，这个储备比例又不断扩大呢？此外，当机构的整笔拨款储备超出上限时，社署会取回(claw back)超额部分⁴，至2015-16年间，一共有73间机构，即超过机构数目的四成，曾被社署取回拨款。在有实施取回政策的过往12年中，有13间机构(约8%)是有6年或以上(即6至10年)有拨款被取回。当中或许理由有很多，这都是值得检讨。善用公帑，提供优质服务，应是资助制度之义。

完

¹ 上一个网志最后列出了一个应用题，答案是：1,500万。(3亿X10%/2) [注：平均计算流失人手在财政年度离职半年。]

² 在2004-07年间出现超越上述25%的盈余，机构亦可保留在帐户(holding account)作为额外的储备。

³ 2015-16年度结算，有95间机构。

⁴ 2004-07年除外。