香港可能是全世界生育率最低的地方——我们应鼓励生育还是减低生育的障碍？

2018年8月12日

近日，不少报道讨论都关注到香港生育率低的问题。虽然，劳工及福利局（劳福局）不是主要处理「生育」政策，但相关的家庭支援及儿童福利都属劳福局的工作范围，我当然要关注。不过，先容许我的「学术思维」习惯发作一下。

「尽信书，不如无书」，更切勿「人讲你就信」。学报的论文都时有错误，凡事要查证，这是学术工作的ABC。当然，人的时间有限，不能样样都不信，样样都要查证，中间便要有判断和分寸。

最近的讨论，源于美国中央情报局（CIA）的World Factbook（《世界概况》），就国际不同地区2017年的生育率，列出其估算（注：是估算），香港的生育率在224个地区中，排行尾四。看到这个资料，第一个（学术）问题，就是CIA的（估算）资料有几准确？第二个问题，便是新加坡人口有15%是马来西亚裔，他们的生育率一般比华人为高，而且新加坡政府千方百计鼓励生育，怎会如此失败，比香港、台湾及澳门的生育率还要低，排行包尾？

表面上，香港较台湾及澳门的生育率为高。不过，有一点我们要留意，香港的生育数字包括了所谓「单非」婴孩数字，即母亲非香港人而父亲为香港人，而「单非」占本地生育数字9%至10%；亦包括外佣在香港所生的婴儿数目，而外佣数字（38万）及「单非」母亲数字（5 000至6 000）则不包括在本地妇女人口的数字中，所以香港女性的实际生育率会明显低于1.126。

简而言之，香港生育率之低可能不是世界第四，而「可能是世界上最低」。那么，我们应否采取政策鼓励生育呢？

在香港特区政府的人口政策文件中，2003年及2014年的「人口政策督导委员会」文件中，都没有清楚说明政府的政策是鼓励生育。反之，2003年《人口政策专责小组报告书》的结论（5.40段）是「我们相信，生育与否是很个人的抉择，香港特区政府不宜透过施政鼓励生育。不过，我们应检讨现行政策是否导致港人不愿意生育。」同样地，2013年10月题为「集思港益」的人口政策谘询文件是这样说的（5.8段）：「督导委员会赞同政府不应干预个人的生育决定……认为政府应探讨如何营造更有利的环境，让巿民成家立室及生儿育女。」而其后在2015年1月发表的《人口政策——策略与措施》的序言中，亦重申「我们无意干预个别家庭生儿育女的决定……」，并认为推动家庭友善雇佣措施等以营造有利生育的大环境，更符合香港的整体需要。

我相信不少有留意政府过往就生育政策的公开说话的朋友，或会得到一个与上述所描述的立场略有不同的印象。不论是2003年的曾荫权（时任政务司司长）及于2013至2015年重新检视人口政策策略的林郑月娥（时任政务司司长），大家或都误以为他们说的政府立场是「鼓励生育」。最有趣的还看2012年5月（该届政府任期结束之前）「人口政策督导委员会」的《二零一二年进度报告书》是如此说的（4.37段）：「政府应继续研究有助鼓励本港妇女生育的措施」。若政府自2003年的政策是「不宜透过施政鼓励生育」，又何来于2012年「继续研究」鼓励生育的措施呢？我相信当年时任政务司司长林瑞麟可能由于短暂走马上任，未有时间完全掌握有关政策在时任特首曾荫权的公开说法和文件上的立场，在修辞上引致「观感」有所不同。

话说回来，所谓「鼓励生育」和「减低生育的障碍」，虽在概念上不同，甚至可能只有我这些过往做学术研究和教学工作的人，才会「执着」两者概念上的差异。实际上，任何政策，不论其目的是「鼓励生育」还是「减低生育的障碍」，客观的效果都是希望生育率不要不断下降，最好是逆势回升。

劳福局的未来政策重点之一，是要帮助那些希望生儿育女的夫妻，可以减轻一些日后育儿的压力，让生儿育女的决定是一个有选择的决定，而非无可奈何地决定不生育。至于如何改善相关的劳工及福利政策，就是劳福局未来的工作方向之一。

完

¹ 有关数字由澳门政府的统计资料库中演算得来。