「绝对」与「相对」之一「线」之差

2017年11月12日

这个星期，我出席了《行政长官2017年施政报告》的致谢动议辩论，其中一节，就是讨论市民最关心的改善民生议题。

民生与社会贫穷问题息息相关。上届政府为了解决贫穷问题，踏出了重要的第一步，就是订立香港的贫穷线。

大家可能在新闻都聼过，「中国在2020年前彻底灭贫」的目标，从而会问香港会否订定类似目标。但坦白说，香港是根本无可能达到「彻底灭贫」。原因很简单，就是我们的贫穷线定义根本不一样。

首先，贫穷线的订立，可以基于两个不同的概念 ——「相对贫穷」和「绝对贫穷」。世界银行和中国的扶贫标准线，是采用了「绝对贫穷」的概念，对象主要是针对发展中国家的贫穷情况。以中国目前的标准，家庭的每年人均收入少于2,300元人民币，这个家庭的人口便生活在贫穷线之下。而世界银行的国际贫穷标准线，则订立在每人每日收入低于1.9美元。

至于香港的「贫穷线」就如其他已发展地区一样，采用「相对贫穷」的概念，我们以税前和社会福利转移前每月住户入息中位数的50% 作为贫穷线。而在统计上，当收入不均系数（如坚尼系数）越高，中位数的一半以下的住户便会越多，即税前和福利转移前的「贫穷」住户及人数便会越多。在过往，我亦已在不同的文章及访问中的分析指出未来的税前及福利转移前的坚尼系数只会继续上升，背后的因素包括了：退休人士比例上升、家庭平均人数下降、全球经济进一步一体化和劳工收入增幅较资本及其他资产增幅缓慢等等。再加上，近年基层以至近中位数的中层劳工收入增幅较高层劳工为大，结果导致中位数上升较快，亦即贫穷线上升较快，而当没有稳定收入的退休人士不断增加时，在统计上的税前及福利转移前相对贫穷人数便会不断增加。

在2013年，当政府首次公布2012年贫穷线及贫穷数据时，亦公布了政府政策介入前的总贫穷差距¹ 为288亿元，而政策介入后（恒常现金）的贫穷总差距收窄至148亿元；于是有立法会议员认为政府只要再「派」多148亿元给仍活在贫穷线以下的人士，便可以「灭」贫了。我们除了问这是否应该用「派」钱来解决相对贫穷的现象外，我们亦要考虑到，一个纯派钱的制度，是否会带来行为的改变。假如说，一个二人住户的收入为6,000元，而二人住户的贫穷线是9,000元，若政策是不论差距有几大，政府都会派差距的金额，部分的住户便有可能赚少些，甚至可以说部分的住户便会失去动机找机会赚多些；正所谓「做又九千，唔做又九千」。只要有部分住户减少收入，148亿元便不足以灭贫，不断加码，亦只会恶性循环。自2013年后，便再没有议员再提上述意见。

最后，在最近立法会就《施政报告》的辩论中，大部分议员都乐意见到「低收入在职家庭津贴」的改善及改名为「在职家庭津贴」。大家或会留意到有关的改善包括扩濶到住户入息中位数70%以下的人士，而非单是集中于援助贫穷线以下的人士。这是防贫与扶贫并重，亦是多国近年在运用负入息税理念的鼓励就业之收入援助做法。

完

¹ 贫穷总差距是指将每一个活在贫穷线住户收入与贫穷线的差距加起来的总和。