就业保障与失业保障(二)

2020年6月14日

前言

继上星期的网志（「就业保障与失业保障(一) 」）谈到香港现有的就业与失业保障，今天的重点在失业保险的利弊。失业保险主要是要雇主及/或雇员供款，而领取时则毋须经济审查。虽然香港坊间的要求并非失业保险，而是毋须供款，及领取时亦毋须经济审查的援助，但我们先看失业保险的利弊，便更清楚知道没有供款及没有经济审查的利弊。

下文，我以「失业保险金」来描述从失业保险所领取的现金福利 (unemployment insurance benefits)，以别于其他因失业所领取的福利，如遣散费或社会福利援助金 (social welfare assistance)。香港不少传媒用「失业救济金」来描述美国每星期都公布的领取失业保险金人数(包括新申领及总领取人数)，听来似是社会福利援助金，实则是失业保险金。

领取失业保险的一般条件

虽然不同国家有不同的细节安排，大体上有以下共通点：

1. 失业人士领取失业保险金前，雇主及/或雇员需供款一段时间，如英国是两年，美国是过往五季中四季有供款等。

2. 自愿离职或因失德/行为不当而被解雇，都不能领取失业保险，不少地方的制度亦要求领取失业保险金时，失业人士必须寻找工作及不能拒绝邀聘。

3. 领取失业保险金一般有时限，如英国是六个月，美国是99个星期，加拿大则视乎地区的失业率及失业人士于失业前年内的总工时数。

失业保险的优点

失业保险的最大优点，当然是其毋需经济审查，由于不论是雇主或雇员供款，雇员都理所当然可以申领保险金，没有额外的「尊严」代价。对雇主来说，解雇员工亦少些「罪恶感」。对雇员来说，领取失业保险金后，便毋须急于搵工，可「择木而栖」。不过，后面的两个「优点」，从另一个角度亦可以是其「缺点」。就如所有社会保险，失业保险有风险分担的功能—雇员毋须单独承担失业的风险，而雇主亦毋须单独承担解雇员工的后果；同样地，这个优点亦是一般社会保险产生「道德风险」的原因，即风险的分担，带来责任的淡化(diffusion of responsibility)，这个淡化效果同时会反映于雇主与雇员的行为。

失业率的波动与平均水平

在未谈失业保险的缺点之前，我们先看看香港、英国、美国和加拿大过往十年的失业率。当然，每一个地区的失业率的高低，主要是受到经济影响，用英、美、加来比较，是因它们在过往10年和香港所经历的经济周期与经济状况大致相同。不过，不同地区失业率的波动与平均水平，与其劳工巿场生态有关，包括了雇主与雇员的行为，及劳动人口的流动性；而影响劳工巿场生态有很多因素，包括了政治、经济与社会文化。以下我们先看四地的失业率，再看影响劳工巿场生态的两大因素，一是就业与失业保障，二是生活保障。

在过往10年间，香港和英、美、加的经济波动大致相同，但从上图所见，美国失业率的波动最大，英国次之，香港和加拿大则相对稳定。不过，加拿大的平均失业率则较香港为高。加拿大在过往25年，鲜有失业率低于6%，2018年及2019年的平均失业率为5.83%和5.67%，是罕见的低位。一般而言，低于6%的失业率，对加拿大来说，因劳动成本上升已会做成通胀压力。最近大家都会留意到美国的失业率，近月出现大幅度波动：在今年二月的3.5%低位，三月升至4.4%，四月便急升至14.7%，五月稍为调低至13.3%¹ 。

整体来说，以2009-2019年平均失业率计算：加拿大＞美国＞英国＞香港；而以失业率波动计算则是美国＞英国＞加拿大＞香港。香港与加拿大的失业率稳定性相若，只是香港的失业率是稳定地低² ，而加拿大的失业率则稳定地偏高(香港的两倍)。

就业与失业保障

英国失业保险金水平(每星期约港币725元)，美国失业保险金于不同州份有不同水平(每星期约港币1,833至6,107元)，平均约为每星期港币2,949元；加拿大失业保险金一般是可投保收入³ 的55%，最高为每星期约港币3,307元。四地比较，加拿大最寛松、美国稍为次之、英国明显较低、香港是零。

上星期网志提到，遣散费既有失业保障，亦有就业保障功能；而香港除了遣散费以外，亦有长期服务金，为非因裁员与结业或失德/行为不当而被实时解雇的雇员，提供额外保障，因此加强了就业与失业保障的功能。

(* <21岁/21-40歳/>40岁)

如上星期网志指出，香港的遣散费/长期服务金计算比率较英国的为高，美国与加拿大的遣散费与英国的大致相约。当然，香港自从2000年成立强积金，及在有「对冲」机制下，遣散费/长期服务金的就业保障功能便被削弱了，而失业保障便「对冲」了退休保障。有关分析，再下星期的网志才再作详细交代。

劳工巿场生态：就业/失业保障与失业率高低/波动的关系

上文提到失业保险的其中两个优点，从另一角度来看成为其缺点。在失业保险制度下，雇主解雇员工少些「罪恶感」，对雇主是好处，对员工便是坏处，这亦是社会保险制度中的「道德风险」，即雇主将其企业社会责任推回给社会。另一方面，由于雇员因直接或间接有向失业保险供款，失业后领取保险便理所当然，甚至是持续领取失业保险(如英国的六个月)亦是理所当然，因而实时回到劳动巿场的压力便较低，不急于实时搵工，对雇员来说是好处，但从整体经济及劳工供应上便有一定的负面影响；以加拿大为例，这是其失业率长期维持在6%以上的主因之一，而6%的失业率在加拿大已可算是「全民就业」。香港有别于其他地区，失业保障主要依靠一笔过的遣散费/长期服务金，而非每个星期或每个月领取，持续一段时间，所以失业员工没有任何「诱因」不实时搵工，这亦是香港失业率长期处于低位；而在经济复苏期，失业率下降得较快；但在经济收缩期，失业率上升得较慢的主因之一。

不过，如上文的资料分析所见，美国的失业保险金只是稍逊于加拿大的水平，但其波动十分之大，就如在三月到四月短短一个月间，失业率由4.2%急升至14.7%。主因之一是由于有失业保险金，雇主裁员十分迅速。但由于美国的公共医疗十分薄弱，主要靠私营系统，而融资主要靠雇主提供的医疗保险，而医疗费用昂贵，员工一旦失去工作，便可能同时失去医疗保障，故虽然有失业保险，一般工人都希望尽快返回职场。失业保险制度加上其医疗保险制度，造成其失业率波动的原因之一。

另外可能的原因之一是美国人的储蓄率低，真的是手停口停。美国成人的净资产值中位数(Net Wealth per adult)全球排名(第22)远较香港(第4)、加拿大(第9)及英国(第12)为低⁴ 。所以近期大家见到不少美国失业人士，驾着漂亮的私家车，轮候食物银行派食物，对香港人来说是一奇观。上述分析，是要点出：政策对个人储蓄的影响，是社会与经济政策中要考虑的因素之一。

小结

失业保险的利弊，除了考虑其本身的设计，亦要考虑与其他相关社会制度的关系，更要考虑到整体经济、劳工巿场生态、雇主与雇员在雇佣关系上的行为转变。分析到这里，篇幅已太长，不能尽述，例如若说到要考虑到社会保障(包括社会保险)对于个人储蓄的影响，与上述有关不同地区成人净资产值的关系，又是另一篇论文了。

一个毋须供款毋须经济审查的失业援助之利弊，可以从上述分析演绎，详情下回分解。

从多方面的指标来看，包括上文的劳工巿场生态，香港现有失业保障制度虽仍有需改善之处⁵ ，相对其他地区，却有其不少优胜的地方。若要考虑香港是否应成立失业保险，便要一并考虑遣散费的调整，长期服务金的存废，及取消强积金与遣散费/长期服务金「对冲」的安排。后者要再下回分解。