贫富悬殊之影响收入分配政策

2021年8月15日

前言

处理贫富悬殊中分配不均的政策有两个层面，一是收入分配政策(income distribution)，二是再分配政策(income redistribution)。在任劳工及福利局(劳福局)局长以来，除了法定最低工资政策外，我不会公开表达其他收入分配政策的意见，主要是由于有关政策大都不是劳福局的政策范围。今天，我纯以政策分析的角度，来讲述香港的收入分配政策。

影响收入分配的政策

如果大家找回一份2013年9月23日《南华早报》有关一个研讨会的报道，描述我当时对法定最低工资与贫富悬殊关系的看法：香港主要依靠巿场的运作来决定收入的分配，而唯一可以影响收入分配的政策工具，便只有法定最低工资。

当然在八年前一个研究会上的发言，是十分之简化，以免听众听得满天星斗。我且稍为调整和补充上述说法：一个政府若要影响收入分配，当然不能只依靠巿场的运作，产业政策、劳工政策及会影响劳工供求的社会政策，都会影响收入分配。

不少国家会对一些行业/产业提供直接或间接的补贴，都会影响收入的分配。最明显的例子，便是为农业提供各方面的直接补贴，或是透过政策与措施增加农业的生产力，以及减低生产与物流成本，都可以减低农村与城巿的收入差距。

香港自回归以来，历任行政长官的《施政报告》都提到不少的产业政策，明显的例子包括创科、文化、艺术及体育等等。这些产业政策虽会对收入分配有影响，但我们并没有资料或研究，显示这些产业政策与贫富悬殊的关系。在坊间的讨论中，经常提到的只是香港作为一个国际金融中心，或会增加贫富悬殊。就各项产业政策的影响这一点，我便留给经济学者研究和讨论。我相信问题不是如此简单，还要视乎整体的产业结构，以及劳工巿场不同分层供求的情况。就如近十年一个明显的现象：香港的低教育水平的劳工供应不断减少¹，虽然这一层的劳工需求亦以一个较慢的速度在减少中，当供应逐渐出现短缺时，这一层的劳工工资便相对上增加得较快。

至于收入分配与劳工政策及一些会影响劳工供求的社会政策之间的关系，便足以写多份论文，才可以说得清楚，在这里只可以点出几个较受到关注的例子。在劳工政策中最明显的例子便是输入劳工政策与法定最低工资政策，其他影响劳工供求的社会政策就更多，包括人口政策中的移民政策、生育政策、平等机会政策、家庭政策、教育与幼儿照顾政策、退休与退休保障政策，甚至是社会保障与公共房屋政策等等，数之不尽，在这里不能一一说明。简单来说，很多社会政策都会直接或间接影响劳工的供求，继而影响收入分配。单是负责上述政策范围的便包括了保安局、政制及内地事务局、民政事务局、教育局、运输及房屋局和劳福局。而有关产业政策，便除了公务员事务局外，其他的政策局都有相关的职权范围。

话说回来，在劳福局政策中，对收入分配最直接有关的便是法定最低工资，以及现届政府就外判服务中涉及非技术员工的政策调整。至于输入劳工政策，便待日后有机会再讨论。

法定最低工资的影响

香港于2011年5月实施法定最低工资，首个法定最低工资水平订于每小时28元，由于在实施之前，有不少低薪职位时薪不足20元，2011年的法定最低工资水平对低技术工人工资的影响十分之明显。以清洁工及保安员为例，平均工资在2011年12月较2010年12月分别增加了18.4%及17.4%。

表一：2010年至2020年低技术工人平均工资

^{^}与2010年12月比较
^@与2011年12月比较

法定最低工资水平每两年调整一次，2019年5月的法定最低工资水平为每小时37.5元，较2011年5月的28元增加了33.9%；而2020年12月的清洁工及保安员每月平均月薪，则较2011年12月分别增加了53.7%及57.0%。简单来说，法定最低工资水平的调整，只可以解释到在这段期间清洁工及保安员薪酬调升的约六成，而另外四成的调升，便主要是由于在这段期间劳工供求的变化，以及香港整体经济增长所带动的薪酬增长²。

政府服务承办商聘用的非技术员工

我们可以说政府的公务员薪酬政策、资助及外判服务都对香港劳工巿场都有一定的影响，而对于收入不均现象的影响，较为直接的便是在政府外判服务中涉及非技术员工的部分。

先要说明一点，政府外判服务的政策由财经事务及库务局负责，以免大家误会这是劳福局的政策范围。不过，由于政府外判服务经常被批评是导致非技术员工收入偏低的原因之一，所以我上任劳福局局长不久，便获行政长官责成，成立由劳工处作支援的跨部门工作小组，检讨相关制度，并在2018年施政报告中交代了检讨结果，且自2019年4月起推行新措施以加强保障受雇于政府服务承办商的非技术员工，包括在评审标书时增加工资水平的比重及降低投标价在评分中所占的比例，并引入约满酬金制度。我们去年底就实施上述改善措施后的实际影响完成跟进检讨报告，显示之后批出的合约中相关工资增约24%³。虽然我们没有足够资料去量化全港清洁工与保安员近年的薪酬增幅中，私人巿场有多少受到政府外判服务薪酬上升所带动，我们是可以肯定其影响的存在。

小结

就法定最低工资的调整问题，我在2019年4月28日的网志已作出更详细的讨论，在这里不再重复了。由于最低工资委员会已展开新一轮的检讨工作，在日后适当时候，我会再作讨论。下回便讨论收入再分配的问题。

¹近年低教育水平的劳工减少主要的原因有二：(1) 低教育水平的劳工主要是较为年长的人士，在他们年幼时，香港教育的普及程度较低，而这一分层的劳工陆续进入退休年龄，离开劳工巿场；(2) 早年的新来港人士的教育水平较香港一般的水平为低，但近年的新来港人士的教育水平已和香港一般水平相若，新加入劳工巿场的低教育水平劳工数目减少。

²至于这两个因素所占的成份，我便留给经济学者去分析。不过，太简单的说法指香港工人未能分享经济的成果，只属政治的语言。当然，若说香港工人不能分享所有经济增长成果，在资本主义社会中便永远是真确的，马克思在其《资本论》中早已有清楚分析。另注，由于法定最低工资水平的调整已吸纳了通胀的成份，在这里并没有另外再讨论。详细可参阅我于2019年4月28日的网志。

³若以相关数字推算，一名每周工作六天及每天工作八小时的洁净或保安员工，每月基本薪酬由原先的约9,100元调升至约11,270元，每月薪酬显著增加约2,170元；在完成合约期或受雇不少于一年而离职时更另获期内总薪金6%的约满酬金。