「多管齐下」应对劳工短缺问题
2019年6月16日
前言
当了劳工及福利局局长近两年，经常有人问我由大学教书及研究工作36年转为政府官员有何感想；但鲜有人问我从做政策倡议工作数十年，转为参与决策的官员，有何感想。我自问自答，其中一个我经常有的感觉是：当年在倡议政策时，政府往往回应说，建议只能解决或处理小部分的问题，不可取，又或是建议治标不治本并不可取等等。
今天，当政府提出政策建议时，反对的声音及不少评论反过来会批评，建议只能解决或处理小部分的问题（如「杯水车薪」）、建议不可取，又或是建议治标不治本并不可取等等；若政府提出长远的方案，则会被批评「远水不能救近火」；但若是采取短期措施，便被批评是「缺乏长远策略」。凡此种种，令我觉得「欲加批评，何患无辞」。由于社会现象与问题复杂，不能简单归因，所以往往要「多管齐下」及需要「长、中、短」期策略应对。今日要讲的是从多方面着手应对劳工短缺的问题。
劳工政策之左、中、右
上任之前及初期，我曾多次说「香港的劳工政策应向基层劳工倾斜」1。这言论似乎只有商界朋友听到，有「反弹」的亦主要来自商界；更指本届政府在过往一年多时间，推出了多项政策「向商界开刀」，如提出取消强积金与遣散费及长期服务金「对冲」的优化方案、延长侍产假及产假、以历年最大的增幅调高法定最低工资水平、带头提升受雇于政府外判商的非技术员工的待遇影响了私人巿场、增加资助院舍基层员工薪酬令私人巿场有增加人工成本的压力等等。
但当我说要考虑增加输入劳工应对劳工短缺时，「亲」劳工界的评论则往往会指我是「亲」商界。就我如何看现时的劳工政策，可参阅我上任初期写的网志（注1），在此我不再重复了。就如今年5月19日政务司司长的网志（www.cso.gov.hk/chi/blog/blog20190519.htm）所提到，未来可能出现的劳工短缺，是我们不能忽视及要认真处理的问题。
本地劳工供应之妇女劳动力
香港的失业率已超过一年维持在2.8%的偏低数字，这是逾20年来最低的失业数字。劳工巿场紧张，不少行业招聘都面对困难，这一点大概没有人争议。如何解决这个问题，虽然劳资双方有不同的意见，不过有一点是共通的，就是要加强释放本港的劳动力，特别是妇女的劳动力。
要释放妇女劳动力，最重要的措施是加强幼儿服务。现时幼儿服务不足，亦是不争的事实，特别是0至2岁，或是3至6岁的课余托管的短缺更为明显。但要增加幼儿服务，不可以一蹴即至，亦要采取长、中、短期的策略。在今年3月3日以「多管齐下、千方百计、寸土必争」为题的网志（www.lwb.gov.hk/tc/blog/post_03032019.html）已有所交代，在此不再重复了。
不过，每次谈到透过改善托儿服务以释放妇女劳动力，必须说明，就算不是为了释放妇女劳动力，我们也应持续改善托儿服务，才能容让妇女在发展个人事业有平等的机会，让家庭照顾者可以在发展个人事业或处理家务之间有真正的选择。除了增加服务量外，我们亦需透过改善托儿服务的质素，以加强幼儿的照顾与发展。
本地劳工的供求
在今年5月21日的立法会人力事务委员会会议，有议员问我薪酬水平是否与劳工供应有关，我的答案是：薪酬水平与劳工的供求有关。
由2011年5月实施法定最低工资之后的薪酬趋势及劳动人口增幅来看，我们差不多可以肯定地说，实施法定最低工资不但对基层员工薪酬有正面影响，亦有助吸引更多人投入或重投就业市场，特别是年长人士。60至64岁这个年龄组别的劳动人口参与率在过去10年间有显著增长，由2008年的32%上升至2018年的47%；若以2011年实施法定最低工资为界线来分析，60至64岁的劳动参与率则由2005年的30.1%增加至2010年的33.5%，即5年只增加了3.4%；而由2011年的35.7%增加至2016年的44.9%，即5年却增加了8.8%。当然，基层员工薪酬增加的原因，除了与实施及调升法定最低工资有关之外，亦可能是由于经济增长导致劳工需求增加；而当需求增加较供应增加为快时，失业率会下降，薪酬便逐渐上升。不过，当薪酬上升，劳工需求的增加自然便会放缓。
据政府统计处推算的劳动人口，包括了女性及年长人士2的劳动参与率未来会持续上升，但劳动人口到2022年便达到顶点，然后回落。而根据政府统计处的调查所得的估计，由2017年至2027年，平均每年的人力需求会增加0.3%，这亦已考虑到未来应用科技及人工智能的影响。
输入劳工
我们理解劳工团体反对输入劳工，不但是要保障本地劳工的就业机会，亦担心输入劳工会减少本地劳工改善待遇的机会。另一方面，商界由于招聘困难，不少行业，特别是其中的「小微企」，在营运上不能持续大幅度加薪，面对营运困难，这亦是不争的事实。
结语
如开场白所言，解决劳工短缺问题，需要多管齐下，包括改善劳工待遇、增加幼儿服务以释放妇女劳动力，以及透过加强劳工处、雇员再培训局、社会福利署及非政府机构的工作和协作，协助年长人士就业或再就业，这些工作都不能一蹴即至。
面对现时劳工巿场的人力已十分紧张、可见将来劳动人口会下降，以及不断增加的劳工需求，政府有需要积极考虑是否可以容许或扩大个别行业输入劳工。当然在考虑输入劳工时，我们还需要考虑：（1）这些行业是否可以透过应用科技减低人手要求；（2）如何解决输入劳工带来的额外住屋需求；（3）本地劳工待遇如何获得保证；（4）如何防止输入劳工受到剥削；及（5）如何处理外劳训练及相关法/规例要求等等。所以，亦不可以说输入劳工便输入。
完
1 有关讨论可参阅2017年7月30日的网志（www.lwb.gov.hk/tc/blog/post_30072017.html）。
2 据推算估计65至69岁、70至74岁，甚至所有年长的年龄组别的劳动参与率，未来都会不断上升；所以有分析认为，65岁或以上年长人士的劳动参与率会不断上升，可能忽略了年长人士年龄分布未来会出现的变化，即较高龄的长者所占的比例会不断上升。由于较年长人士如75岁或以上的劳动参与率仍较「年轻」长者低，当整体65岁或以上年长人士中较年长如75岁或以上所占的比例上升时，整体年长人士的劳动参与率便会下降。
以2016年计算，65至69岁的劳动参与率为20.7%，75岁或以上为1.8%，整体65岁或以上则为9.9%；当年75岁或以上人口占65岁或以上人口的17.2%。到2036年，推算的65至69岁劳动参与率会升至23.6%，75岁或以上亦会升至2.5%；但由于75岁或以上人口占65岁或以上人口的比例同时升至29.3%，整体65岁或以上的劳动参与率会下降至8.9%。简单来说，未来劳动人口的下降，主因是人口高龄化，特别是高龄长者的增加。