着力基层、为民解困之安老措施(一)

2020年1月19日

前言

在刚过去的星期二（一月十四日）行政长官公布了10项民生政策新措施，当中两项与安老有关。一是优化长者生活津贴，二是「二元乘车优惠」年龄资格由65岁降低至60岁。虽然多日来，在记者招待会，电台及电视访问中已作了不少讲解。不过，在大气电波中，就政策理念与分析的描述，亦只可以简单，所以藉网志进一步提供一些政策决定背后的分析。今日先集中讨论长者生活津贴。在2018年5月6日的网志中，我已较详细地描述了长者生活津贴的由来，并讨论了在政策上与公共年金的配合，今日会作进一步讲解。

长者生活津贴的背景

在2003年，当年的卫生福利及食物局曾研究设立有资产及收入限制的「特惠高龄津贴」，提供双倍高龄津贴（即生果金）金额，但最终没有推出有关方案¹。2012年的特首选举，梁振英提出2,200元的「特惠生果金」，即长者津贴两倍的金额。梁振英当选后便即推行其政纲中的「特惠生果金」²，即现时的长者生活津贴，并套用了当时适用于65至69岁长者的普通高龄津贴的资产及收入限额，并将其取代。

在2015年年底，特区政府就退休保障作出咨询工作，其中一个方案便是为有经济需要的长者，提供与当时坊间建议全民养老金水平相若的生活津贴。到2017年1月，梁振英任内最后一份《施政报告》中提出了成立高额长者生活津贴。

长者生活津贴的资产上限

如上述，长者生活津贴于成立时的资产及收入上限，沿用当时的普通高龄津贴的上限。在1987年成立普通高龄津贴时的资产及收入上限水平背后的理念，亦只是根据简单的所谓「过往申领社会保障的经验」作出。在过往多年来，坊间的讨论，甚少谈及收入上限，可能大家会觉得收入上限（现时为$7,970）算是一个合理水平。另一方面，坊间的讨论主要集中于提高资产上限，不论是普通长者生活津贴的34.3万元或是高额长者生活津贴的15万元。

于2016年4月14日，我在《明报》刊登的「退休保障之综援与长生津改革」一文中，便建议将长者生活津贴的资产上限，逐步提升³至52万元的水平。

在上述2017年的施政报告中，将当时的长者生活津贴，变成普通长者生活津贴，而资产上限由当时的22.5万元上调至32.9万元。在今次的调整，再由现时34.3万元上调至50万元，可说是大致上「完成」了我早年的逐步提升建议。

普通长者生活津贴与高额长者生活津贴的合而为一

虽然坊间鲜有人讨论普通长者生活津贴与高额长者生活津贴应否整合，今次的建议是建基于两个基本理由。一是现时领取普通长者生活津贴长者数目，不及领取高额长者生活津贴长者数目的十分之一；二是可将现时的安老社会保障的四级制（即综援、高额长者生活津贴、普通长者生活津贴及高龄津贴），简化成三级制（即综援、长者生活津贴及高龄津贴）。

长者生活津贴与公共年金的配合

在政策上，现时长者生活津贴的设计，已考虑到如何与公共年金配合，以改善长者退休后生活保障。在长者生活津贴制度中，放在年金的本金，不会当作资产的一部分，但年金的每月给付，则会作为申领长者生活津贴的收入限制的一部分。以下一个例子可将之说明。

例：一位男士，在过往20年（即强积金成立至今），平均每月收入约为3万元，现65岁退休，以平均每年4%回报计算，会约有110万元累积强积金，假设没有其他积蓄及收入，他若把60万元加入公共年金，保留50万元，每月年金给付为3,400元。在资产和收入上都符合申领改善了的长者生活津贴，现时每月的3,585元，即每月有近7千元的收入。

长者生活津贴的长远财务承担

由于长者生活津贴有资产及收入限制，未来的长者由于强积金逐步发挥效用，领取长者生活津贴的长者比例，将会逐步下降。将上述例子，改为40年后的情况，便可以说明。

例：一位今天25岁的男士，月入3万6千元，假设未来收入没有实质增长，强积金平均实质回报为2%，40年后65岁退休，累积强积金现今价值约为220万元，他将170万元加入公共年金，每月给付为9,860元，虽然保留的50万元仍符合长者生活津贴的资产上限，不过收入已超过收入上限，所以不符合申领资格。

结语

今次长者生活津贴的改善建议，是退休保障中社会保障支柱的进一步完善。人口高龄化，在政府财政上仍会是一个挑战。透过强积金制度不断的改善（如取消「对冲」⁴），及社会保障制度中的资产及收入上限设计，可以逐步纾缓人口高龄化增幅所带来的额外公共财政承担的压力。

完

¹ 这个政策讨论只限于政府内部，当时并没有公开，所以坊间鲜有人知。我当年是立法会议员，亦只从当年的局长杨永强医生得悉有关探讨工作。

² 这亦可算是我当年在梁振英草拟政纲时，给予他的意见。

³ 「逐步」提升的背后原因，主要是由于我们并不能准确地掌握香港长者资产的分布情况，作为谨慎理财的原则，便只可以「逐步」提升。

⁴ 即强积金与遣散费/长期服务金的抵销。