就业保障与失业保障(四)

2020年6月28日

前言

这已是连续第四篇有关就业和失业保障的网志，上星期提到在2015年和2016年间有关失业保险与取消强积金与遣散费/长期服务金「对冲」的讨论，包括刘遵义教授和我在2016年提出的失业保险方案，以及自由党提出的「基金池」方案。虽然三个方案在细节上有所不同，但在概念上有共通的地方，即透过雇主/雇员的供款，当出现裁员或一般解雇的情况，透过保险/基金池给予受影响雇员失业援助金(可用不同的保险金方式或原遣散费/长期服务金计算方程式)，亦即是取代了由个别雇主支付有关费用。换言之，连所谓强积金与遣散费/长期服务金「对冲」也自动消失了。

再由取消强积金与遣散费/长期服务金「对冲」说起

取消强积金与遣散费/长期服务金「对冲」的讨论，由强积金成立开始，便已成为一个政治要求，亦可说是一个口号，因为早年除了叫「取消对冲」之外，并没有提出具体方案。到了2012年特首选举时，梁振英在政纲中建议：「逐步降低强积金户口内雇主累积供款权益用作抵销¹ 雇员长期服务金及遣散费的比例」。到了2015年8月11日，我在明报刊登了一篇超长的文章《遣散费/长期服务金与强积金取消抵销机制的建议》，由分析至提出一个逐步取消「对冲」的具体方案—简单地说，是要政府「付」出约1,800亿元的少收税收，让雇主可以在取消「对冲」后五年内，作所需遣散费/长期服务金的拨备。当然，政府难以接受这个「豪爽」的建议。所以就如刘遵义教授，我在2016年6月20日再提出「取代强积金对冲的失业保险」方案。不过，坊间反应冷淡，政府亦没有接受。

2017年6月底，上届政府提出了方案，当中包括两个元素：1) 下调遣散费及长期服务金的款额，由现时每年年资乘以最后一个月工资的三分之二下调至二分之一；2)实施取消「对冲」的十年内，政府「落水」协助分担雇主的部分遣散费/长期服务金开支。由于劳方反对(1)，资方认为(2)不足够，所以我当上劳工及福利局局长后，便要展开优化方案的探讨工作。

之后的工作，我已先后有八篇网志² 作详细的分析和交代，而最终方案亦在2018年的《施政报告》中展示了。

特别要提的是基金池的道德风险，而失业保险本质上就是一个基金池。就取消「对冲」的讨论中，基金池的道德风险在2018年4月22日及11月11日的网志中已有详述；而失业保险的道德风险，在上两个星期的网志亦有详细分析了，这里不再重复。不过，大家或许有一个问题，既然如此，为甚么这么多国家又会采用呢？而香港又为甚么不采用呢？

失业保险的简史

英国早在1911年成立失业保险。当年英国共产主义者认为，它是减低无产阶级革命可能的工具，资本家则认为它是必要的恶（necessary evil），政治上是执政自由党用以抗拒在野工党的压力。德国在1917年开始成立失业援助，而美国则在1935年立法为各州成立失业保险订立框架。其他主要欧洲国家大多是在二次世界大战后，在福利国家（welfare state）兴起期间，成立失业保险。再简化地说，失业保险是社会意识形态及政治制度的产品。而我所认识的失业保险研究，大都是七、八十年代的产品。甚么道德风险问题，在这些国家成立失业保险时，基本上没有这个考虑。然而，福利制度成立了，要取消便接近是政治毒药。而且，当雇主/雇员的行为已定下来，劳工巿场生态亦已定型，便没有改变的需要。对加拿大人来说，6%的失业率也不是一个大不了的问题，虽然民众都会间中埋怨税收高，但亦习以为常。

香港政府为甚么没有考虑成立失业保险

早年，香港采取积极不干预政策，而坊间亦鲜有讨论失业保险，更没有学者做有关的学术研究，并没有发表学术或政策研究论文，在香港就失业保险便只有零星的讨论。到2015至2017年的讨论，由于遣散费/长期服务金已成立数十年，要由每年年资计三分之二个月月薪，减至二分之一，劳方都大力反对。要成立失业保险取代遣散费/长期服务金，劳方当然没有兴趣讨论。而若要雇员都供款，劳方亦难以支持。皆因上届政府提出要取消「对冲」，资方要另外支付遣散费/长期服务金，才有政党提出「基金池」。当然，劳方会支持在遣散费/长期服务金以外，成立额外毋须供款毋须经济审查的失业援助金，至于资方只要政府不加税亦会欢迎。然而，现实世界，羊毛出自羊身上，怎会有免费午餐，总要有人付钞，政府的钱其实都是直接或间接来自纳税人的。

在我接手处理取消「对冲」的问题后，翻来覆去，既要避免失业保险或基金池的道德风险，亦要减低雇主当要付出大量遣散费时的财务风险，更要保留遣散费/长期服务金的就业保障(即减低雇主解雇员工的意图)，所以建议成立「专项储蓄户口」，作为实质的资金拨备之用。由于「专项储蓄户口」是雇主的资产，故此使用时没有失业保险或基金池的道德风险，亦减低雇主在有需要裁员时现金流不足的危机。这就是今年底前，特区政府要提交立法会的法案中，取消「对冲」的同时，须透过立法成立的「专项储蓄户口」的原因。

结语

这份网志是系列的(暂时)最后一篇。在这里作几点总结：

1. 设立临时的失业援助金的主张，对未来经济和失业情况过份乐观，「临时」都会变成「恒常」。

2. 成立毋须供款毋须经济审查的失业援助金，全世界不会做，我亦看不到为甚么香港要做。

3. 成立供款式的失业保险，要考虑是否减低雇主在遣散费/长期服务金的承担，如何减少道德风险及加强就业保障，亦要考虑到对劳动巿场生态、雇员雇主的行为及个人储蓄习惯等等的改变，更要重新考虑取消强积金与遣散费/长期服务金「对冲」的安排。后者，政府经多年考虑与研究后，不认为失业保险是取消强积金与遣散费/长期服务金「对冲」的一个选项。

上一篇网志中，谈及成立毋须供款毋须经济审查的失业援助金所涉及的额外开支，有不少报道指我认为有关开支会导致政府出现财赤。事实上，我指的是在今年《财政预算案》中，财政司司长已指出在2020-21至2024-25年度「经营账目在这五个年度中，每年都会录得赤字」³ ，毋须供款毋须经济审查的失业援助金只会加重原本已可能出现赤字的情况。我们还要考虑到全球疫情带来的全球经济衰退，以及对香港经济及政府财政的影响。

当然，所有政策都有改善的空间，香港的失业保障亦应如是，但总要按步就班。现届政府在改善劳工福利及保障的工作，不遗余力。已完成的政策措施包括增加侍产假至五天，及改善政府外判合约非技术员工的待遇和保障；完成在望的是延长产假至十四星期的立法工作；现正全速进行的包括：设立实报实销的新增四星期产假薪酬制度、筹备推行受伤雇员的复康先导计划、取消「对冲」的法例修改工作、提高职业安全及健康法例罚则的修订、及探讨将法定假日的12天逐步增加至17天等等。九月立法会选举转眼就到，参选人或许已经不可以照抄沿用多届的劳工政策作为参选政纲了。