在职家庭津贴之政策溯源：由综合社会保障援助计划与法定最低工资说起

2021年10月31日

前言

有一句较为古老的英文词语 “Birmingham screwdriver”，意指用单一工具作所有用途。较近的1960年代，有Kaplan’s Law of the Instrument，即是若你给一个小男孩一个锤，他就会觉得所有东西都需要被锤；或是Maslow’s Hammer，即是若你有一件工具是锤，你就会倾向将所有事情都当作是钉。在社会政策的讨论中，经常出现类似的现象。

香港法定最低工资制度的主要政策目标，是为低薪工人提供法定的工资保障。不过，有意见认为法定最低工资的水平应定为「生活工资」，即一个人赚钱，可以养活一家人；若一家三口、四口，法定最低工资都应可以让一家人过基本生活。

香港综合社会保障援助（综援）计划的政策目标，是为那些在经济上无法自给的家庭提供入息补助，以应付生活上的基本需要。不过，有意见认为若一个家庭有成员失业，不论这个家庭是富或贫，都应该透过综援给予这位成员失业津贴。

在职家庭津贴（职津）计划的政策目标，是鼓励自力更生及纾缓跨代贫穷。不过，有意见认为职津应是「儿童发展津贴」，不论家庭是否有在职成员，儿童都可以获得津贴。

每一个社会政策工具都有其特定功能和局限，经历社会的转变和发展，便会产生不同的社会政策工具，透过不同工具的配合，以切合一个多元及复杂的社会结构。

我按上述三项政策的成立先后次序来讲述其相互关系。

综援计划

自1971年「公共援助」（简称「公援」）即现称综援制度成立开始，已出现了「低收入家庭」的类别。在政策上，若家庭收入未足以为家庭提供基本的需要，便可申领综援。简单来说，若某一个四人家庭，根据综援制度所定基本生活水平计算，需要每月$18,000，但家庭总收入只有$7,500，这个家庭便可以申领综援¹。在公援成立的初期，如上述例子，这个家庭所获公援便是需要与收入的差别，即每月$10,500。由于在公援或是今天的综援的个案中，低收入家庭的个案只占少部分，公众的认知十分之低，至今坊间更一直有一个很普遍的误解，以为领取综援便不能工作。今天当我们看上述公援金额的计算，便很容易想象到一个制度设计问题：缺乏工作或增加收入的动机。上述个案，如果收入是$3,000，公援金额便是 $15,000，若收入是$9,000，公援金额便是$9,000，所以不论工作收入是$3,000、$7,500或是$9,000，加上公援的金额，总「收入」都是$18,000；即做多做少，甚至不做，总收入都是一样，便自然缺乏工作动机了。

就着上述公援／综援的问题，社会福利署逐步引入了一个称之为豁免入息的安排，到2003年时，豁免入息适用于所有综援受助人，上限是$2,500。于2021年2月开始，豁免入息上限调整至$4,000。具体来说，现时的计算安排是：收入的最初$1,200可以100%豁免计算，以后的$5,600，可以50%豁免计算。换言之，每名在职受助人可以保留额外的收入最多为$4,000（$1,200 + $5,600 x 0.5 ）。

上述例子中的四人家庭，基本生活需要水平为$18,000，收入为$7,500，收入的$4,000可保留，要扣除的收入便是$3,500，即综缓金额为$14,500（$18,000 - $3,500），而这个家庭的总「收入」便是 $22,000（$14,500 + $7,500）。

当然，根据上述的豁免入息的安排，工作动机还有不足，收入只要超过$6,800，再赚多一些都会被扣除。简单看来，上述豁免入息的安排，只要增加可豁免金额，便可以增加工作鼓励，但却会产生有领取综援和没有领取综援两者之间的公平问题。上述的例子中，这个家庭的工作收入只是$7,500，但加上综援后，总收入是$22,000。一个相类似需要的四人家庭，若收入是$19,000，由于收入超过需要水平（$18,000），所以不符合领取综援资格，以至后者的总收入还低于那个月入只有$7,500的家庭。假若我们再增加豁免金额，这种不公平的现象便更明显。

除了上述增加工作鼓励的局限外，社会上仍然存在对综援受助人的负面社会标签，令不少低收入家庭不愿申请，再加上市民一般不了解综援制度，甚至上述的普遍误会领取综援便不能工作，导致很多符合资格的低收入家庭都没有申领综援。低收入在职家庭津贴（低津；即今天的职津）的部分设计，便是针对上述的问题。

法定最低工资

自从国际劳工组织通过一九七零年《确定最低工资公约》，香港的劳工组织便持续地争取在香港成立法定最低工资制度。

在讨论法定最低工资的同时，负入息税（negative income tax）或低收入补贴的理念亦经常会被提出，即若入息达不到某一个水平，政府予以补贴。不过，在未有法定最低工资的情况下，负入息税便会成为工资补贴，获益者可能是雇主，而非雇员，最终变成向雇主的补贴。

《最低工资条例草案》最终于2010年7月获立法会通过，而法定最低工资亦于2011年的5月开始实施。社会上便开始了低收入家庭补贴的讨论。背后的理由，便是法定最低工资虽然设定工资下限，以防止工资过低，但其政策目标并不是保障家庭有基本的收入。举例来说，若一个四人家庭，只有一人工作且赚取法定最低工资，每月工作200小时，以目前法定最低工资水平为每小时$37.5计算，每月收入只有$7,500，要养活一家四口便十分困难。

在国际间就负入息税的讨论及实施，都离不开是如何作出入息补贴的同时，增加工作的鼓励。例子如美国的Earned Income Tax Credit，英国的Working Tax Credit，及新加坡的Workfare Income Supplement，可说是异曲同工。香港的综援制度及其豁免入息计算方法，虽有类似作用，但如上述的局限，便需要一个新的政策工具。

职津的出现

虽然我在8月29日的网志已解释了实施职津的始末，为令讨论完整，在此作简短复述。特区政府2012年底重新成立扶贫委员会²，其中一个重要的决定便是订立官方贫穷线，以协助分析贫穷的现象，制定扶贫政策，及检视扶贫政策的成效。扶贫委员会于2013年9月，正式公布2012年的贫穷线，及就贫穷人口作出分析。以2012年的数据，在计及恒常现金的政策介入后，贫穷线下有300 300个非综援住户，当中近半数（48% ；即143 500户，共493 200人）属于在职住户，其余主要为非从事经济活动住户³。这个分析的引申意义便是：要扶贫便要协助这些低收入在职家庭⁴。特区政府因此在2016年5月实施低津计划，在2018年4月将计划调整成今天的职津，以及在2020年再大幅增加津贴额。如上述有关综援的一个例子，四人家庭的收入为19,000元，虽然不符合领取综援的资格，但只要符合工作时数及资产上限⁵，假设有两名儿童，申领职津每月便最高可领取4,200元，总收入为23,200元。

小结

虽然法定最低工资保障了个别工人的基本收入，但若一家四口因只有一人工作而未能养活一家，综援及职津制度便是两个政策工具，在设计与功能互补下，为有需要家庭提供适当帮助。当然，这三个制度在未来仍需不断优化，以应对社会的转变，亦不能排除日后还需要新的政策工具。

¹当然还须符合综援制度的资产审查等，细节可见社会福利署网页。

²特区政府于2005年首次成立扶贫委员会，但委员会在2007年中结束了其工作。

³大部分是只有长者的一人或二人住户。

⁴及处理长者退休保障不足的问题。

⁵职津的四人家庭资产上限为54.8万元。