貧窮統計數字的知多少

2018年12月2日

前言

去年11月12日及11月26日分別寫了兩篇以「『絶對』與『相對』之一『線』之差」和「扶貧通識之問與答」為題的網誌，以回應坊間一些對政府公布《2016年貧窮情況報告》的一些常見問題。今年政府亦於11月19日公布了《2017年貧窮情況報告》，今年雖然坊間似乎對報告中有關數字多了認識，但當中仍有不少誤解。去年說過的不再重覆了，有興趣的可以利用上面超連結，閱讀前兩篇網誌，在這裏只作一些補充。

為甚麼政府不採用絕對貧窮的定義

如上述，就更詳細的討論可參閲2017年11月12日的網誌，這只作簡單補充。

本來「相對貧窮」的理念不難理解，就如甲相比乙是有錢，乙相比甲便是窮。不過，以國際常用的理念，以(不同住戶人數的)住戶入息中位數一半作為貧窮線就有些複雜了。再加上，如何理解近年在失業率低、經濟好，以及一般勞工薪金增加高於通脹的情況下，會導致貧窮人數增加呢？就連社福界的學者都會在分析上出現偏差。簡單來說，經濟好，勞工薪金上升，住戶入息中位數便上升，而貧窮線便相應上升。但當退休而沒有經常收入的長者有所增加，貧窮人口便會上升。詳細答案可以在2017年11月26日的「扶貧通識之問與答」網誌找到。

不過，2017年的貧窮數字背後，還有一個社會現象的變化，就是成人子女與父母分居有減少的跡象，或許這和樓價與租金上升有關。而這個現象，卻增加了貧窮人口。舉例來說，一個五人家庭中有兩位退休沒有收入的長者，成年兒子與媳婦及一名孫兒同住，兒子與媳婦每月共賺二萬元，作為五人家庭，便低過貧窮線的20,300元。但假若這對有工作的夫婦與兒子搬離，作為三人家庭，同樣的收入便高於貧窮線的15,000元，而年長父母由於沒有收入，便仍列作貧窮人士，但貧窮人數便由五人變成二人，還少了一名貧窮兒童。上述現象，解釋了一部分貧窮人口上升，特別是貧窮兒童數字上升的原因之一。不過，從另一個角度來看，雖然貧窮數字帳面多了，但這個家庭能夠三代同堂，互相扶持，其實有其好的一面。這一個例子，正正反映，社會政策中的家庭政策、房地政策及扶貧政策有着千絲萬縷的關係，不可單看統計數字表面上的多少變化。而每年政府的貧窮報告所作的深入分析，便可加深我們對社會現象變化的了解，從而制定及調較相應的社會政策。

有評論認為特區政府自討苦吃，如用聯合國定義每人每日1.25美元，香港便應該沒有窮人了。特區政府是否不明智，大家可以自由評論。不過，就算用聯合國的定義，若依現時香港的統計資料計算，仍是會有窮人，主要是退休長者，因為很多長者是零收入的。仍有長者連生果金都沒有領取，及告訴統計處的調查員他們是零收入的，而外籍家庭傭工是由不同住的子女聘請及出糧，屋租亦是子女交，所有起居飲食都是子女付款的。這些未能在數字反映的情況都是現時統計資料的限制。

為何「只」看收入，不看支出來定義貧窮

當然，有不少人建議政府應以支出來計算貧窮線。統計處每五年進行一次住戶開支統計調查，下一次的調查會在2019-20年度進行，之後便會利用支出的資料作有關貧窮情況的補充分析。

香港有沒有超過130萬窮人呢？

最近大家看到不少評論或是報導大字標題，都是強調香港有138萬窮人。這138萬「窮人」是否客觀上生活在貧窮線下呢？答案是「否」。這個138萬是一個基於假設沒有政府福利轉移的數字，而客觀上政府福利轉移是存在的。所以，單以收入來計算，在2017年生活在貧窮線下的有101萬人。當然，這仍是一個很大的數字，特區政府仍需要加強其扶貧工作。不過，若說香港的貧窮人口由2016年的135萬增加至2017年的138萬，是反映了扶貧政策失敗，便犯了概念上的錯誤，因為這135萬或是138萬基本上就沒有計算扶貧政策在內。

較為中肯的評論是指在現金福利政策(不計算其他非現金福利政策)介入後，2017年的貧窮率仍維持在2016年的14.7%，顯示政府於2017年(不是今天)的現金福利政策介入，雖然減貧力度加大將貧窮率減少5.4%，稍為比2016年的5.2%為高，只避免了收入貧窮情況不進一步惡化，未能進一步減少收入貧窮的情況。至於在2018年才推行的現金福利政策改善措施(如在職家庭津貼及高額長者生活津貼)的全年減貧效果﹐便要在明年(2019年)的分析才可以見到了。

就貧窮數字的評論有很多，若要看基於深入了解和分析的評論，我會推介葉兆輝教授11月28日在《明報》刊登的《精準扶貧 需深入解讀貧窮數字》，及王于漸教授同日於《信報》刊登的《貧窮線與青年瀕窮》。

政府是否用多209億元便可滅貧？

這個問題，源於《2017年香港貧窮情況報告》，列出恆常現金政策介入後，生活在貧窮線下的住戶收入，與貧窮線的總差為209億元。相類似的問題，在2013年首次公布《2012年香港貧窮情況報告》時，亦有「分析」說，政府只要「派」多148億元，給予生活在貧窮線下的巿民，香港便沒有貧窮人口了。這個「分析」是指在《2012年香港貧窮情況報告》中，列出政府恆常現金介入後的總貧窮差距為148億元。當年，我而在不同場合解釋，若以貧窮線為「扶窮線」，不論你有多少收入，政府都補貼到貧窮線水平，那麼對這些低收入人士，就會減少工作誘因，到時政府要填補的總貧窮差距便不止148億元，甚或會是無底深潭。此外，政府應否以「派錢」來滅貧，亦會是有爭議的。一輪解說後大家明白了箇中考慮，但過了數年後，類似意見又再出現了。

政府應否有減貧目標

同樣地，在2013年，第一次公布有關數字時，社會上有不少評論要求政府訂立減貧目標。當年，我在不同場合，都表達反對這個做法的理由。相關意見，近日又再出現了。我今天作為勞福局局長，亦要重申我的看法。只要大家細看現時多個現金支援政策，便明白政府扶貧政策，不單是針對生活在貧窮線以下的巿民，部分領取長者生活津貼、在職家庭津貼、書簿津貼，或是獲得醫療收費豁免的人士/家庭，他們的收入都高於貧窮線。

簡而言之，貧窮線不是「扶貧線」，若訂立量化減貧目標，在政策上便會有傾向，單指向貧窮線以下的住戶，恐怕因而忽略了在貧窮線上的住戶不少都需要扶助與支援。此外，訂立量化減貧目標，政策便只會集中於現金津貼，但這不應是扶貧主體，大部分醫療和教育開支，甚至福利服務(如安老、復康、家庭、青少年及社區服務)，都是以服務為主而非現金津貼。

當然，雖然不定立量化減貧目標，但「減貧」仍是扶貧工作的重點之一。貧窮線的設立與分析，便是有助我們檢視現有政策的成效和不足之處，有助我們設立及改善現有政策，在職家庭津貼與高額長者生活津貼，便是源於過往有關的分析而訂立的政策。而由「低收入在職家庭津貼」改為「在職家庭津貼」，便更反映到扶貧的目的，不單是集中於生活在貧窮線以下的家庭。

後語

不少的評論建基於現有政府恆常現金福利後的貧窮率仍有14.7%(2016及2017年)，批評政府的減貧力度不夠，但論者繼而卻認為政府不應以現金福利的方法來減貧，而是應加強支援服務。他們或許忘記了，他們建議的支援服務由於不是現金福利開支，不會減低政府現金福利後的貧窮率，亦即沒有解決他們批評政府的減貧力度的問題。當然，我是同意扶貧要多管齊下，既要現金亦要支援服務。

這篇網誌的目的，是希望大家明白不能簡單看表面的統計數字，來看香港的貧窮問題。假若大家還有懷疑，我便舉多一個甚為吊詭的例子。現時綜合社會保障援助(綜援)制度，全日制學生若要在外午膳，可領取每月290元的學生膳食津貼。當然，290元不足以支付一個月在學校內/外的午膳，290元只是補充綜援標準金額中包含食物開支不足外膳的部分。假如我們改由學校提供免費午膳予領取綜援的學童，取代了290元的學生膳食津貼，政府的開支便會增加，但由於屆時不是以現金福利形式提供，所以雖然是一項改善措施，卻無助減少政府恆常現金福利後的貧窮率，反之由於綜援金額少了290元，因而更會令減貧效果減少，政府恆常現金福利後的貧窮率反而會上升！但我們追求的是增加對貧窮兒童的支援，還是貧窮率下降呢？

完