破產欠薪保障基金的檢討

2022年6月5日

前言

政府已向立法會發出通知，將會在6月15日的立法會會議中提出決議案，調高「破產欠薪保障基金」（ 「破欠基金」）各項特惠款項的上限（ 見下表）。此外，調整商業登記徵費的徵費率由每年的250元減至每年150元的修訂命令，亦將於當天提交立法會省覽。

特惠款項上限調整後的全數覆蓋率

上述四個特惠款項上限調整幅度的考慮，可參考政府提交立法會的相關文件。根據2020-21年接獲的破欠基金申請個案的資料，經調整後的欠薪、代通知金及未放年假薪酬及未放法定假日薪酬特惠款項的上限，可以全數覆蓋申請款額的比率，分別由66%、68%及74%，提升至90%、90%及93%。而遣散費特惠款項的全數覆蓋率則由57%增至78%。

為甚麼多年不調整？

破欠基金中的欠薪及代通知金現時的上限，由訂立至今已經有26年，而未放年假薪酬及未放法定假日薪酬現時的上限，由訂立至今亦有10年。近日有議員在立法會問及為何有關水平20多年都沒有調整，我只能從我所知的一部分回應，就是由2015年中開始，當上一屆政府開始準備進行有關退休保障檢討諮詢時，我開始關注到破欠基金的收支情況，亦知悉到若取消遣散費與強積金「對沖」，會對破欠基金的支出有明顯的影響，所以就破欠基金特惠款項保障範圍的檢討便需待取消「對沖」的最終方案確定後才能進行。為爭取時間，當現屆政府就取消「對沖」的方案已有決定，並當草擬法案的工作接近尾聲時，勞工及福利局、勞工處及破欠基金委員會隨即全速開展破欠基金特惠款項水平的檢討。

不過，我在會上的答案並不完整，經翻查歷史，現在可以較為完整地回答有關問題：除了上述2015年後出現取消「對沖」討論的原因外，早段的原因可說是有兩個，一是由於1997年亞洲金融風暴及往後多年的經濟收縮引致破欠基金申請數目急增及破欠基金嚴重虧損；二是由於一宗有關遣散費特惠款項的計算方法的司法覆核案。

本港經濟狀況和破欠基金申請

本港的經濟狀況與公司結業清盤及破欠基金接獲的申請數目息息相關。在不同的經濟情況下，破欠基金的申請數字及特惠款項支出可以相去甚遠。於1997年亞洲金融風暴後，破欠基金每年接獲超過一萬宗申請，加上2003年受到「沙士」疫症的影響，接獲的申請數目更高達二萬二千多宗。大量的申請為破欠基金帶來沉重的財政壓力，並於1997/98至2003/04期間連續七年錄得年度虧損，令基金的累積盈餘迅速下降。在此財政狀況下，政府曾於2002年5月調整商業登記徵費率由每年250元增至每年600元；惟破欠基金仍需在2004年3月向政府提取過渡貸款2,200萬元，才能應付特惠款項的支出。雖然有關貸款及利息在2005年4月清付，然而破欠基金的財政狀況需時復元，其累積儲備之後才逐漸改善。

亦是由於亞洲金融風暴(1997)及「沙士」(2003)所引起的經濟衰退，而帶來的多年負通脹，物價要到2010年才回到1999年的水平。換言之，在這十多年間(1996年至2011年)，社會上鮮有聲音要求就破欠基金各項特惠款項上限水平作出調整。

2007年及之後

2007年下旬起，破欠基金委員會開始討論應否擴大破欠基金的保障範圍。經多次於破欠基金委員會、勞工顧問委員會、立法會人力事務委員會及法案委員會討論後，《2011年破產欠薪保障（修訂）條例草案》終在2012年4月獲通過。破欠基金由2012年6月29日起，涵蓋未放年假薪酬及未放法定假日薪酬，同時亦獲破欠基金委員會同意在修例實施一年後，檢討有關未放年假薪酬及未放法定假日薪酬的保障範圍及特惠款項上限。

於2013年2月，在立法會人力事務委員會的會議中，政府建議下調商業登記徵費率 (由當時的每年450元下調至250元)，有議員表示應就基金保障範圍進行全面檢討，及後政府亦得破欠基金委員會同意於2013年下半年，一併考慮議員提出的意見。

一如計劃，破欠基金委員會在2013年下半年，開展有關檢討工作。不過，在檢討過程中，出現一宗有關破欠基金遣散費特惠款項計算方法的司法覆核個案，有關的訴訟直至終審法院，在結案前難以估計對破欠基金財政影響。雖然終審法院在2016年5月17日完成判決，勞工處亦即時按照裁決的方法審批遣散費特惠款項的申請，但又出現了一個明顯會影響破欠基金財政的勞工政策討論，就是上述的有關取消「對沖」的討論。

結語

雖說有20多年沒有調整破欠基金特惠款項的上限，前一半的時間，由於多年的經濟收縮引致破欠基金申請數目急增及財政出現虧損，既沒有調整的基礎，亦因多年通縮，沒有調整的需要；後一半的時間，受到司法覆核案件及其後取消「對沖」討論的影響，政府採取一貫在財務上的謹慎態度，或許勞工界仍不大同意。不過，當取消「對沖」「在望」，雖然仍未完成立法工作，政府亦已完成有關破欠基金多項特惠款項及商業登記徵費率的檢討工作。我希望在6月8日的立法會上能順利完成取消「對沖」條例恢復二讀及三讀通過；在6月15日的立法會上動議議案修改特惠款項的上限，並獲通過；及後於6月17日，就調升各項特惠款項上限刊憲，令破欠基金的新上限及商業登記的新徵費率同日生效。