公共年金與長者生活津貼的前因後果
2021年12月5日
前言
由於坊間有批評指我建議巿民購買公共年金，只為高收入人士著想，我翻查了我所有曾寫過的文章，包括於2015年及2016年間，我提交給特區政府之倡議成立公共年金的文件，重點都是如何協助低收入至中收入人士退休生活，完全沒有提及高收入人士。香港年金公司於2018年推出年金計劃時，入門為5萬，上限為100萬元，目標群組明顯是低收入的退休人士；後來將上限提升至300萬元，是照顧了中等收入至中高收入人士的退休需要。
構思公共年金的動機
整個成立公共年金的概念是始於1992年，當時的香港政府正構思成立強制公積金制度1，我在會見當時負責的教育統籌司陳祖澤時，便提出一個強積金的基本問題：對於低收入人士，給政府強制他們供款40年後，累積金額都不足以支持其退休後生活，但卻因為強積金累積金額超過當時的各項社會福利2的資產上限，對他們來說並不公平。年金(annuity)是在大學修讀統計學時進行一項有關人壽保險的研究時所涉獵的範疇之一。年金的概念加上上述有關強積金累積金額的問題，便是後來倡議成立公共年金的基礎。
到2011年，當前一屆政府的中央政策組在探討如何改善退休保障時，我是首次提出由政府成立「公共退休信託基金」，這便是後來簡化成為日後提倡的公共年金。不過，當時的提議，除了在研討會上有討論，社會上基本沒有討論。
當上屆政府在2015年開展退休保障諮詢時，我便再次提出公共年金的構思。有關建議亦被納入了2015年12月出版的退休保障諮詢文件的其中一個附錄。
低收入人士退休後如何利用公共年金與長者生活津貼
現時的長者生活津貼，仍分「普通」及「高額」兩層。在今年10月《施政報告》中，亦已宣布計劃將兩層合併，津貼金額定於「高額長者生活津貼」的水平，而資產上限則定於「普通長者生活津貼」的較寬鬆水平。目標是於明年第3季，完成有關制度及系統的調整，予以實施。現時「高額長者生活津貼」是每月3,815元，而「普通長者生活津貼」的收入及資產上限，以單身人士來計，分別為每月10,330元及36.5萬元。為方便以下討論，我便以將會優化的長者生活津貼作為基礎。
2020年的退休人士領取強積金的金額，平均為34萬元。換言之，粗略計算，過半數的退休人士若沒有太多積蓄，其總資產(不計算自住物業)都不會超過長者生活津貼的資產上限。
日後在優化的長者生活津貼制度下，對於一位65歲的退休人士來說，若其強積金加上積蓄為40萬至200萬元，便可以保留35萬元的現金，餘下的加入公共年金，便仍可以符合資格領取長者生活津貼。舉例來說，一位65歲的男士退休時，積蓄加上強積金合共50萬，便可以將15萬元購買公共年金，每月領取870元年金，同時申領長者生活津貼，即現時的每月3,815元。長者生活津貼金額且會於每年約2月，經立法會財務委員會通過後，依社會保障援助物價指數調整。另一個例子，一位65歲的男士退休時，積蓄加上強積金合共有200萬元，若保留35萬元，餘下165萬元購買公共年金，每月領取9,570元，仍符合資格領取長者生活津貼每月3,815元。
現時同時領取年金及長者生活津貼的情況
至今年9月底，一共有4 065人領取長者生活津貼同時有購買公共年金。當中，26.7%是單身人士領取長者生活津貼及購買公共年金；31.2%是長者生活津貼下的夫婦個案3，當中一人購買公共年金；而更多(42.1%)的是長者生活津貼下的夫婦個案，而兩夫婦均有購買公共年金。過半數(55.3%)的年金本金為30萬元或以下，有五分之一(21.2%)的年金本金是10萬元或以下。
公共年金與綜合社會保障援助計劃
上述主要都是分析公共年金與長者生活津貼的情況。事實上，我在最初考慮倡議公共年金時，基本上還沒有長者生活津貼，心目中想的是如何為最基層的退休人士，當只有甚少的強積金時，如何可以運用綜合社會保障援助計劃(綜援)發揮安全網的作用。現時綜援制度下，單身長者的資產限額為5萬元。一位65歲退休時有30萬元強積金的單身人士，便不符合申領綜援的資格，而購買公共年金，年金的退保金額4仍會超出申領綜援的資產上限。不過，一位65歲的男士購買30萬的年金，到他81歲時，已領取了超過33.4萬元年金，雖然可以繼續領取年金至過身，他的年金退保金額已是等於零，若他沒有太多其他的積蓄，而他擁有的資產總值不超過綜援下的資產上限，以及通過入息審查(定期領取的年金金額在綜援下會作為入息計算)，他是可以申領綜援，一般而言可領取一個較長者生活津貼為高的金額5。以現時領取綜援的單身長者可領取的金額，平均每月津貼為7,679元。
說到這裏，大家可能留意到在政策上，長者生活津貼與綜援於年金的處理方法上有分別。在長者生活津貼，年金計劃下發放的年金會被計算為長者生活津貼下的每月入息，但一筆過或分期支付的「投保保費金額」則不會計算為資產一部分，以發揮年金與長者生活津貼的互補功能。而在綜援制度中，作為社會保障制度的安全網，所有可動用資產，包括年金的投保保費金額／退保金額都會納入資產計算。
未來情況
由於強積金成立至今只有約21年，未算成熟，到2040年才算是較為成熟，當然，我們還要取消強積金與遣散費/長期服務金的「對沖」，及推行「積金易」平台以減低強積金管理成本，以及未來不斷在制度上改善，才能讓強積金發揮其更佳的退休保障功能。以一位月入1.8萬元(即接近中位數)的人士計算，及以最新公布的強積金年率化淨內部回報率減去通脹為2.8%6，供了強積金25年，都只會有現今價值的77.7萬元；供了40年，便會有現今價值的約158萬元。他仍需要透過年金與長者生活津貼的配合，應對晚年所需。不過，整體而言，隨著強積金的成熟及上述的改善，需要透過年金與長者生活津貼配合的退休人士，在比例上便會逐步減少。
後語
「 又講年金，不理安老服務！」，或許會是一些讀者的批評。下星期的網誌便會談到安老服務。
1當時的強制公積金構思，英文是Compulsory Provident Fund。後來當彭定康提出成立「老年退休金計劃」後便將構思中的強制公積金計劃擱置。後來彭定康決定放棄「老年退休金計劃後」，便重啟強制公積金計劃，英文由Compulsory改為Mandatory。
2當年主要是公共援助（public assistance）計劃，即今天的綜合社會保障援助計劃（綜援）。
3現時普通長者生活津貼的收入上限為每月15,620元，資產上限為55.4萬元。
4「退保金額」是指當年金參與人想退出年金，可以領回的現金款額。
5綜援受助人可得的援助金額是個人或該家庭在綜援計劃下「認可需要」與「可評估收入」的差額。現時領取綜援的單身健全長者，如沒有申領特別津貼，每月的「認可需要」包括標準金額3,815元、社區生活補助金360元及與電話有關的津貼130元，他／她每月可得的援助金額會視乎其「可評估收入」(即每月領取的年金金額)而定。現時高額長者生活津貼金額為每月3,815元。
6積金局公布截止今年10月底，自強積金制度實施以來，年率化淨內部回報率為4.4%，同期的年率化綜合消費物價指數變動則為1.6%。