整筆撥款制度的迷思
2018年1月7日
新一年的開始，經過聖誕及新年假期，相信大家和我一樣，已充足電去迎接新一年的挑戰。檢討整筆撥款制度是未來勞福局重要工作之一，在兩個多月前，社會福利署(社署)成立專責小組，檢討及優化運行了近17年的整筆撥款機制。本來可以透過網誌，和大家分享一些有關政策的分析。不過，由於立法會的政府帳目委員會正審理審計署較早前發佈有關整筆撥款的報告，並進行聆訊，為免犯上涉嫌透過互聯網影響委員會的審視工作，我只好避開審計署有關報告的主要內容，談一些在坊間不少對於整筆撥款的誤解。由於這些誤解，多出於以訛傳訛，不過亦有不少是出於學者文章，甚至是前政府文獻。我希望指出這些誤解，能以正視聽，而不是有意指責任何人。
其中一個普遍對整筆撥款制度的誤解，便是制度本身的由來。
整筆撥款的理念，在香港社會福利資助制度中，可以說是自有資助制度以來，便已存在。相關的理念，包括了「標準成本」(standard cost)，「一線撥款」(one line vote)，「整體補助金」(block grant)，甚至直稱為「整筆撥款」(lump sum grant) 1。經過六十、七十及八十年代的發展，社署資助制度的主流為「修改標準成本」(Modified Standard Cost)，即坊間所謂的「實報實銷」制度。雖然兩者有不少相同的地方，但以實報實銷來描述「修改標準成本」，並不準確，亦可以引來不少的誤解。可惜，要解釋兩者的分別，就可能要上多一課財務管理，才能講清講楚。只可以說，現時世界上並不存在「實報實銷」的福利服務資助制度，即沒有一個制度會就資助服務單位用幾多錢，政府便付多少鈔。
遠在八十年代，香港政府已希望可以運用「標準成本」資助制度。所以，在1991年3月出版的《跨越九十年代社會福利白皮書》第八章第三段，便指出希望可以將資助制度朝向「標準成本」制度發展，從而增加資源運用的靈活性及減低行政開支。所謂「標準成本」資助制度，便是指同一資助服務單位所獲的資助是劃一的。概念上，今天的整筆撥款制度便是「標準成本」制度的一種。《白皮書》亦表明了當年政府的立場，所以有幾年後的資助制度檢討。
不過我要說明的是一個普遍的誤解：坊間多以為今天的整筆撥款制度，是源於當年的資助制度檢討。且聽我道來。
除了上述所提《白皮書》的政府立場外，自九十年代，非政府機構一直要求政府進行資助制度的檢討。於1995年3月，社會福利署委託Coopers & Lybrand 進行有關工作。1996年，顧問就「單位資助計劃」(unit grant)作出建議，「單位資助計劃」的本質，便是同一服務單位所獲資助應是一致的，亦即是上文所講的標準成本概念。經過一輪的諮詢，在社會福利界大力反對下，當中包括當年社會福利諮詢委員會的意見，政府最後決定放棄此項建議。在理念上，「單位資助計劃」與今天的整筆撥款制度大致相同，主要分別是當時顧問建議只有一個大綱，而沒有執行細節。
顧問的另外兩個建議，即運用津貼及服務協議(Funding and Service Agreement)中的輸出(output)及成果(outcome)，及「服務質素標準」(Service Quality Standards)來進行「服務表現監察制度」(Service Performance Monitoring System)的兩大元素，則獲社福界及政府接納，並於1999年開始逐步推行。
整筆撥款制度(lump sum grant)的討論之所以重新開展，轉捩點在於當年特首董建華在1998年10月的施政報告中，提到在2000至2003年的三個財政年度，政府要推行資源增值計劃(Enhanced Productivity Programme, EPP)。當中，2000-2001年的目標是1%，2001-2002及2002-2003的目標均為2%。換言之，在三年間達至5%的資源增值。所謂資源增值，便是先削減基線開支2 (baseline expenditure)作為下一年財政預算的起點。資助社會福利服務亦不能倖免。
再加上1999年,政府進行有關青少年中心服務的基本開支檢討(Fundamental Expenditure Review)，引起推行一校一社工及全港青少年服務的整合(而成為今天的綜合青少年服務中心) 3，部分社會福利機構逐漸覺得當時的資助制度缺乏彈性，令資源難以調動，並在1999年中的一次香港社會服務聯會(社聯)機構會議中，委託社聯的機構財務及行政委員會，研究可行的資助制度改革方案。與此同時，政府亦開始對整筆撥款進行研究。在1999年11月底，在社會福利諮詢委員會會議後，衛生福利局便成立了工作小組，正式開始研究。時任庫務局的林鄭月娥開始負責制訂有關政策。至2001年初，立法會財務委員會通過了有關政策，整筆撥款制度便由此而起。
後語
在坊間還有不少對整筆撥款制度的誤解，包括它與福利服務規劃、服務競投、及機構發展整筆撥款制度以外服務的關係，資助「封頂」等等。有待後回分解。
1 在2001年之前，社署的四種資助制度，分別為 Modified Standard Cost, Model Cost, Unit Rate, 及 lump sum grant (註：是用英文的細草，有異於現時用大草的Lump Sum Grant，主要是當中有多個不同的分類)。
2 削減基線開支不一定等於削減開支。消減基線開支後，仍會有新的資源分配。不過，新的資源只可用於新的服務而非原已被削資的服務。
3 這又是香港社會福利服務發展的另一個典故，以我今天的身份並不適宜公開說明，日後有機會再作講解。