就業保障與失業保障(一)

2020年6月7日

前言

在過往一年時間，就失業援助的討論，在立法會不同的會議中，出現了多次。不過，在這些會議中，政府官員往往只能有一、兩分鐘時間回應議員的意見或問題，對於就業與失業保障制度的問題，基本上沒有機會深入及詳細討論。由於有關政策所需要作出的重要考慮，實在十分之多，即使是用文章來解說，亦會太長，而不會有太多人有興趣閱讀，利用網誌解說亦要分集交代。

現有香港就業與失業保障

對於一個失業的人士來說，頓然失去了工作，所面對的經濟與社會壓力必然十分大，如何提供失業援助，是現今社會必然要處理的問題。不過，香港不是今時今日才「忽然」有失業的問題及需要處理。1974年的《僱傭條例》加入了「遣散費」；1984年將遣散費的金額，由每滿一年年資可獲相等於半個月薪酬，調升至三分二個月的薪酬；1986年再加入「長期服務金」。長期服務金的設立，增加解僱員工的成本，以減低僱主隨意解僱有五年及以上年資僱員的動機，既保失業亦具保就業功能。另一方面，1971年成立的公共援助計劃(即今天的綜合社會保障援助計劃，「綜援」)，在設計上亦已包括為因失業而缺乏收入過活的家庭，提供援助。

香港與英國的失業援助比較¹

英國的失業保險制度並不簡單，為方便討論，以下只描述其重點。在英國，透過僱員僱主向國家保險(National Insurance)供款；僱員供款超過兩年，失業時便可領取失業津貼(Jobseeker Allowance)，現時是每星期74.35鎊²，約每星期725港元，或是平均每月3,142港元。領取最長為六個月。不過自動離職、因失德被解僱、領取期間不履行承諾尋找工作、或不接受新工作的聘請，都不能領取津貼。香港並沒有成立由僱主僱員供款的社會保險的制度，沒有失業保險。

英國的失業保險金的水平，和香港不同政黨所倡議不用供款都可以領取每月5,000元、10,000元等等，其實有很大的距離。

英國的制度，若供款不足兩年，失業人士仍可申請失業津貼，但有資產和收入限制。與香港綜援制度有相同的地方是以家庭收入作為單位，不同的地方是將可動用資產轉化成可動用收入作為計算，亦沒有考慮到家庭總需要。總可動用收入超過每星期的74.35鎊便沒有申領資格。香港的綜援制度，剛在上月底獲立法會財務委員會通過加幅的單身健全成人標準金額為2,615元，加上租金津貼及其他特別津貼，平均每月可領取約5,000元，收入只要不超過總需要(即約5,000元)，仍可獲得差額的津貼，並可以豁免計算工作收入最高2,500元，明年更會增加至4,000元；若以4人家庭計算，差別便更大，因是要照顧家庭內不同情況成員的總需要，香港綜援的平均水平是每月16,000元。透過香港綜援制度提供的失業津貼，水平遠較英國的為高；而資產及收入上限，亦遠較英國的為寬鬆。在政治上，兩地亦有很大分別。在香港的議會聲音是批評綜援水平太低，資產及收入限制太緊；而在英國議會主要的討論，是領取失業津貼不守承諾時的罰則是否太寛鬆。雖然香港的稅率遠較英國為低，失業福利較英國為高，議會文化則相映成趣。

香港與英國的就業和失業保障

英國同樣有遣散費，不過沒有長期服務金。最大的分別，便是若僱員不是因裁員而被解僱，在英國僱主便無需要給予一份如香港的長期服務金。當然，如僱員因失德而被解僱或自願離職，便在兩地都一樣，不會有補償。

英國的遣散費按年齡分三級，22歲以下，每滿一年年資可獲半個星期工資的遣散費，22至40歲可獲一個星期工資，41歲或以上則可獲1.5星期工資。香港遣散費/長期服務金是每滿一年年資，可獲三分二個月工資，即平均約2.9個星期工資。香港僱主的承擔，明顯遠較英國僱主為高。

由於香港僱主的相對承擔為高，遣散費/長期服務金所產生的就業保障和失業保障功能都較英國為高。雖然英國僱主要為僱員供國家保險，不過有關成本亦自然會轉嫁至僱員薪酬方面，僱員除了自己都要供款外，亦要間接承擔了僱主供款轉嫁部分。但在心理上，由於僱主有為僱員供保險，企業社會責任「外判」了給國家保險，便自然地出現了一般社會保險的所謂道德風險，僱員的就業保障又再少一層。

下回分解

在香港坊間的要求，主要不是成立失業保險，而是派發一項毋須供款，亦沒有資產/收入限制的失業援助金。姑勿論為甚麼其他國家都沒有這樣的制度，而香港卻有如此廣泛的要求，我們且先看看失業保險制度的利弊，便會更清楚了解一個沒有供款又沒有資產/收入限制的失業援助金之問題。而要分析失業保險制度是否適用於香港，便要看它對勞工巿場生態的影響，所帶動其它社會經濟行為的可能變化，及與取消遣散費/長期服務金跟強積金「對沖」的關係。下回分解。

¹ 世界各地制度各有不同，為免太多資訊，這裏先講述英國的制度，下文有需要是會引述其它國家的制度，作為分析制度的利弊。

² 這是今年四月一日經調整後的金額。此外，25歲以下的每星期領取58.9鎊。