整筆撥款的檢討

2017年10月08日

行政長官在選舉時已承諾「與社褔業界商討如何優化整筆撥款資助制度」。理念上，制度行了一段時間，總是應該要檢討的，整筆撥款的制度上次開展檢討的時間已是近十年前。社會福利署(社署)亦已開展了初步探討如何進行檢討的工作。短期內，當有關探討完成後，便會有所公布。

不過，多年來在我的腦海中，香港社會福利服務近30年總是有一個莫名其妙的特色，就是資助制度總是有爭議。由1991年福利白皮書開始，政府便已清楚表明要就標準成本(standard cost) —即整筆撥款的一種，開始探討。社署早於1995至97年間，進行了資助制度檢討。結果只就服務質素監管達至共識，推行了津貼及服務協議(Funding and Service Agreement)和服務質素標準(Service Quality Standards)兩個相關制度，而當時研究顧問建議的單位成本（Unit Grant），亦即是標準成本設計的一種，不被接納。至1999年，才就整筆撥款制度再開始進行諮詢。

香港社會福利服務資助制度，還有一個香港獨有的特色，就是世界上已發展的國家所行的福利服務資助制度，主要都是以服務單位成本或是整筆撥款計算，單是在香港爭議多。或許這亦是值得我們反思的一點。

上一星期網誌¹提到整筆撥款制度中，容許機構在整筆撥款中可以保留累積盈餘，不高於相關營運開支的25%²，作為儲備，以紓緩偶有虧損的情況。究竟整筆撥款的儲備多少才足夠呢？這個問題，大家可以思考。考慮的因素，主要是撥款(即主要收入)及開支的穩定性及可預測性。由於整筆撥款制度中撥款基本上穩定的，自2005年至今，以單位成本扣除通脹的撥款實質金額，便只有增無減；而支出方面，若非作出重大服務及支出政策的改變，支出亦十分穩定及可預測(人為的計錯數例外)。

另一點，亦值得我們探討的是，有過半數³的接受整筆撥款的機構，其整筆撥款儲備，超過營運開支的25%，而這個數目在2013-16三個年度是持續增加。是甚麼理由，為甚麼社福界的管理層不斷要求增加整筆撥款基準的同時，這個儲備比例又不斷擴大呢？此外，當機構的整筆撥款儲備超出上限時，社署會取回(claw back)超額部分⁴，至2015-16年間，一共有73間機構，即超過機構數目的四成，曾被社署取回撥款。在有實施取回政策的過往12年中，有13間機構(約8%)是有6年或以上(即6至10年)有撥款被取回。當中或許理由有很多，這都是值得檢討。善用公帑，提供優質服務，應是資助制度之義。

完

¹ 上一個網誌最後列出了一個應用題，答案是：1,500萬。(3億X10%/2) [註：平均計算流失人手在財政年度離職半年。]

² 在2004-07年間出現超越上述25%的盈餘，機構亦可保留在帳戶(holding account)作為額外的儲備。

³ 2015-16年度結算，有95間機構。

⁴ 2004-07年除外。