安老院硬件的質與量

2022年4月10日

前言

由於第五波疫情，安老院成為重災區，安老院的多方面問題，社會關注程度，可說是歷年來最高，這可說是政府、立法會及社會達至有關問題共識的關鍵時刻。2月27日的網誌提到今年《財政預算案》有關安老院部分，上星期的網誌提到安老院人手的問題，今日聚焦於安老院硬件的問題。

興建安老院

安老院需求的問題，可說是我作為勞工及福利局局長，所討論最多的社會福利議題，關於高齡海嘯、關於若我們不能有效減少院舍需求比例，未來三十年間要興建千多間資助院舍的問題、關於多管齊下、千方百計、寸土必爭，都經常出現在政策討論之中。剛過去的星期一，立法會福利事務委員會其中一個議程，便是來年需要獎券基金撥款，以興建多項福利設施，但卻未能吸引到任何傳媒的關注與報導；當中便包括16間資助安老院的興建，涉及新增的2,801個宿位。這16間資助安老院，包括了6間是在於房屋署負責的資助房屋項目中，5間是非政府機構透過重建現有設施增建的項目、3間是透過發展商的私人住宅發展項目當中、及2間是由建築署所負責的多用途政府發展項目當中。這是在過往4年至今，啟動興建安老院數目第二多的一年。

長遠而言，在2018年年底，就安老院的規劃標準重新寫入《香港規劃標準與準則》可以確保日後資助宿位的供應。更重要的便是在2020年《施政報告》中宣布，在未來公營房屋規劃中，在不影響可以興建的公營房屋單位數目的前提下，預留約5%總樓面面積作福利設施。當然，福利設施有很多種，但由於人口高齡化，安老院將會是其中最主要的一環。

安老院的空間問題

1995年4月生效的《安老院條例》訂立安老院最低人均樓面面積為6.5平方米。當年來說，已是一個妥協，既知道6.5平方米偏少，但若訂得高些，不少私營院舍便要結業。這個院舍空間狹小問題，多年未能解決，加上香港租金反覆急升，令到提升空間的可能性愈見困難。若以400元一平方米的租金計算，人均6.5平方米的空間，每一個宿位單是租金便要2,600元；若提升至9.5平方米，便要3,800元。加上燈油火蠟、食用及人工，私營安老院恐怕難以營運。在解決這個問題，我在過往已多次提到的「紅蘿蔔」與「大棒」並用，即透過「改善買位計劃」提供誘因，讓私營安老院提升服務水平，包括提升高度照顧安老院的人均樓面面積至9.5平方米，及所需人手比例。另一方面便是透過修改法例，增加人均樓面面積及人手比例。雖然，法例有待完成政府內部程序及提交立法會，但由於修例建議內容早已公開，不少私營安老院的經營者，都已心中有數，不作改善便知大約於何時要結束營業。

資助宿位的資助模式

現時資助安老宿位有四種模式：

1. 整筆撥款模式：這是一般由非政府機構(NGO)營運的「資助院舍」。自從2001年開始，除了是透過重建，或是「私人土地作福利用途特別計劃」外，所有政府出資興建的安老院，已不會再用整筆撥款的資助模式。
2. 合約院舍：自從2001年開始，所有政府出資興建的安老院，都是以公開競投的方式，選取合適的營辦機構。合約院舍的競投評分，一是技術部分，二是以固定價格所提供資助宿位數量作評分。2004年有首間合約安老院由一所私營機構投得營運權。現時36間合約院舍，13間由私營機構營運¹，23間由非政府機構營運²。
3. 買位：透過「改善買位計劃」，社會福利署（社署）向符合甲一級標準的私營安老院購買宿位。雖然現時社署仍有向甲二級的私營安老院買位，但由2022-23年度開始，社署將會協助有關院舍提升服務標準至甲一級標準，隨後甲二級買位便會逐漸消失。
4. 院舍服務券：經過安老服務統一評估機制，符合使用資助院舍服務的長者，可以用長者院舍住宿照顧服務券，使用指定合資格院舍的非資助宿位。

稍後會再交代日後發展方向。

整體安老院供應與需求的變化

從上表所見，資助宿位的數目在過往四年，增加了17.4%，增幅主要是來自買位院舍；而非資助宿位數目則有輕微的波動，大體上穩定。我們亦觀察到有非買位私營安老院，透過轉換處所，提升了人均樓面面積及服務質素，從而可以參與改善買位計劃。

未來安老院的發展

增加資助宿位及改善私營安老院質素，是未來安老院發展的大方向。現時在政策上，當「私人土地作福利用途特別計劃」完結後，除非日後還有大型重建，否則透過整筆撥款的傳統資助院舍宿位，不會再有增加。

未來安老院的主體發展便會是以合約院舍為主，輔以院舍服務券及買位制度。現時合約院舍的資助宿位所佔比例由四成至八成不等，在規劃上資助宿位佔六成，不過這個比例可以靈活運用。視乎日後在香港整體規劃上，若能提供更多院舍用地，即可興建更多合約院舍，建築成本由政府承擔，私營機構可以透過公開競投，營運這些院舍，當中一定比例為非資助宿位，間接減少私營機構需要在私人巿場上租用場所提供院舍服務。換言之，透過合約院舍的增加，逐步利用當中的非資助宿位，建立一個既具質素亦具規模的私營宿位巿場。

參與買位的私營安老院與由私營機構營運的合約院舍，在表面上都是有資助與非資助宿位，不過在規限上，合約院舍的要求更加明確（ 如非資助宿位的收費及住宿者所需符合的條件），而參與買位院舍則較為靈活，只要院舍符合基本質素要求便可以參與。當然，這些合約院舍的規限換來的，便是毋須運用營運收入來支付租金。

院舍服務券是用「錢跟人走」及「能者多付」的原則建構，持有人可以使用合符基本要求的安老院，一般而言可以是合約院舍及買位院舍的非資助宿位，亦可以是由非政府機構營運的自負盈虧院舍。非政府機構可以營運傳統的資助院舍、合約院舍，及自負盈虧院舍。同樣地，它們營運的合約院舍的非資助宿位及自負盈虧院舍，都可以吸納院舍服務券的持有人使用。

換言之，買位的數目、院舍服務券數目及合約院舍的資助宿位比例，都可以按日後安老政策，以及公共財政資源運用需要而調整，前提是透過規劃帶動的發展，提供足夠的安老宿位。雖然現屆政府未能提供足夠資助安老宿位的數目，亦沒有訂立未來人口高齡化，安老服務所帶來公共財政挑戰的方案，但已建立了規劃機制，確保有足夠的資助宿位，以及多項資助宿位的政策工具，以應付未來的挑戰。

今天的所謂「牌照院」，即只符合發牌資格，不符合買位院舍質素的私營安老院，在政府提出修例及獲得通過後一段指定期間，將會基本上消失。當然，符合買位質素的私營院舍或是自負盈虧院舍，不一定要「賣位」給政府或接收院舍服務券的長者，這都是它們的自由，但若只提供今天還僅僅符合現時法例的最低要求服務，在修改法例一個指定時間後，便不再合法了。雖然現屆政府未能即時解決現有不少私營安老院質素強差人意的問題，但亦已建立了取締路線圖與時間表。

¹ 當中涉及8間私營機構，營運1至4間合約院舍。

² 當中涉及11間非政府機構，當中8間只營運1間合約院舍，其中一間非政府機構營運9間合約院舍。