《施政報告》與扶貧

2019年11月10日

前言

今年《施政報告》及《施政報告附篇》有兩項較為重要的扶貧措施，一是有關綜合社會保障援助（綜援）計劃的改善，二是在職家庭津貼（職津）金額的調升。在這裏，我跟大家講解一下兩項措施的來龍去脈。

綜援制度的改善

歷年來坊間就綜援制度的改善，都有不少意見。當中，討論得最久的是有關多項補助金和特別津貼，就如前立法會議員李華明，當年在立法會便經常提「眼鏡錢」的問題，討論至今長達20年。今次檢討，政府建議將多項補助金和特別津貼擴展至合資格非長者健全受助人，李華明於離開立法會7年後，「成功爭取」到了。

另一項立法會和坊間都較多討論的，是綜援的租金津貼上限。近年每一次《財政預算案》的大量問題中，立法會議員都常會問有關領取綜援的個案中，有多少比例的實際租金超出綜援的租金津貼上限。基於這個所謂「超租」現象，關愛基金於2011年的第一批10個項目中，便設立了「為租住私人樓宇而租金高於綜援計劃下租金津貼最高金額的綜援住戶提供津貼」的項目，經先後調整兩次及經過8年後，政府有責任研究如何減低「超租」的情況。所以經檢討後，政府建議將綜援的租金津貼上限，依據租住私人房屋的綜援住戶實際租金的10%裁剪平均值¹，按合資格住戶人數把租金津貼的最高金額增加約3%至27%不等。

第三項，在過往扶貧委員會都有多次討論的，便是綜援制度中的一項豁免計算入息的安排。現時，綜援人士若有工作收入，首800元將會豁免計算（即不影響其受助綜援金額），之後的3,400元收入則有一半可以豁免計算（即只扣最多1,700元）；換言之，他們可以保留工作收入最多2,500元；亦即是若月入4,200元，便可以達到最高豁免計算入息的上限2,500元。這個安排是為了鼓勵他們就業。

然而我們留意到，自從2011年實施法定最低工資之後，不少低薪工種的薪酬已明顯上升，就如2011年前的最低薪的清潔工可能每月只有約4,500元收入，但今天以每小時37.5元、每星期工作44小時、平均每月4.3個星期計，每月便有約7,100元收入。但根據上述安排，一位領取綜援人士就算只領取法定最低工資，只要每月工作約112小時，便已經達到豁免計算入息上限，再做多些工作，都不會有額外收入。有部分綜援受助人可能會因此而減低工作的動力。

在2016年10月，關愛基金推行了一項「提高在綜合社會保障援助計劃下殘疾受助人的豁免計算入息上限試驗計劃」，即是首部分全豁免入息的800元提升至1,200元，以及後一半豁免入息的3,400元提升至5,600元；即總收入達至6,800元時，最高可獲豁免額為4,000元。經檢討後，這項安排將會恆常化，並擴展至所有類別的綜援受助人，加強鼓勵就業的效果。

事實上，我要求勞工及福利局（勞福局）與社會福利署同事開始探討如何改善綜援，始於2018年下半年。引發我提出這要求的，是當時正進行有關2017年香港貧窮情況的分析：2017年綜援制度減低的貧窮率為2.5%，較2016年的2.8%為低。明顯地，綜援的扶貧效果由2014年的3.0%下降至2017年的2.5%，主要有兩個原因，一是領取綜援的人數逐年有輕微下降；另一個是由於綜援的金額是按通脹調整，而貧窮線則按住戶收入調整，而由於過往幾年的住戶收入升幅高於通脹，結果使綜援可令住戶脫離貧窮線的機率下降。這便是引發我於去年開展探討改善綜援的動機。按上述分析，我們亦可以預期，在今年稍後公布的2018年香港貧窮情況數字，綜援的脫貧效果會進一步下降。

此外，政府亦在2019年初公開承諾於年終前完成檢討綜援計劃下的「鼓勵就業」措施，以期為健全受助人提供更大的工作誘因和支援。今年《施政報告》便交代了檢討結果及政府的建議。

職津的改善

當我於2017年7月就任勞福局局長後，第一項改善扶貧措施，便是完成「低收入在職家庭津貼」的檢討，並將其大幅改善為「在職家庭津貼」，至今受惠家庭已增加約67%。與此同時，由於綜援的改善措施，職津亦應作相應調整，以保持相對的鼓勵就業作用，所以政府建議將職津與工時掛鈎的住戶津貼額調升16.7%至25%，並把兒童津貼大幅增加40%。

後語

除了社會福利政策外，廣義的福利政策亦包括公共房屋、醫療，甚至普及教育，而出租公屋更具扶貧作用。政府去年公布的《2017年香港貧窮情況報告》指出，若計算出租公屋的間接資助作用，可以減低貧窮率3.5%，較綜援的減貧率2.5%還要高。增加公屋供應，便可加強扶貧效果。

自2008年金融海嘯，各已發展經濟體實行超低利率（甚至負利率）及量化寬鬆金融政策，導致資產（如物業）通脹，有（資）產者愈富，無（資）產者愈貧，令財富不均現象在全球（特別是大城巿）呈現惡化，亦是近年導致各地社會不穩定的重要潛在因素之一。新加坡的自置物業比例為91%，屬全球第二高；而香港的自置物業比例只有51%，在有資料可作比較的51個地區中，排行倒數第二。因資產通脹帶來的財富不均加劇，在香港的影響遠高於新加坡。此外，不少研究都指出，自置物業比例高低亦是社會穩定的因素之一，所以今年《施政報告》就如何協助港人自置物業的措施有不少著墨。

不過，說到這裏已超出我作為勞福局局長的政策範圍，今個星期就說到此為止了。

完

¹ 即分別撇除最高及最低10%租金水平後的租金平均值。