香港可能是全世界生育率最低的地方——我們應鼓勵生育還是減低生育的障礙？

2018年8月12日

近日，不少報道討論都關注到香港生育率低的問題。雖然，勞工及福利局（勞福局）不是主要處理「生育」政策，但相關的家庭支援及兒童福利都屬勞福局的工作範圍，我當然要關注。不過，先容許我的「學術思維」習慣發作一下。

「盡信書，不如無書」，更切勿「人講你就信」。學報的論文都時有錯誤，凡事要查證，這是學術工作的ABC。當然，人的時間有限，不能樣樣都不信，樣樣都要查證，中間便要有判斷和分寸。

最近的討論，源於美國中央情報局（CIA）的World Factbook（《世界概況》），就國際不同地區2017年的生育率，列出其估算（註：是估算），香港的生育率在224個地區中，排行尾四。看到這個資料，第一個（學術）問題，就是CIA的（估算）資料有幾準確？第二個問題，便是新加坡人口有15%是馬來西亞裔，他們的生育率一般比華人為高，而且新加坡政府千方百計鼓勵生育，怎會如此失敗，比香港、台灣及澳門的生育率還要低，排行包尾？

表面上，香港較台灣及澳門的生育率為高。不過，有一點我們要留意，香港的生育數字包括了所謂「單非」嬰孩數字，即母親非香港人而父親為香港人，而「單非」佔本地生育數字9%至10%；亦包括外傭在香港所生的嬰兒數目，而外傭數字（38萬）及「單非」母親數字（5 000至6 000）則不包括在本地婦女人口的數字中，所以香港女性的實際生育率會明顯低於1.126。

簡而言之，香港生育率之低可能不是世界第四，而「可能是世界上最低」。那麼，我們應否採取政策鼓勵生育呢？

在香港特區政府的人口政策文件中，2003年及2014年的「人口政策督導委員會」文件中，都沒有清楚說明政府的政策是鼓勵生育。反之，2003年《人口政策專責小組報告書》的結論（5.40段）是「我們相信，生育與否是很個人的抉擇，香港特區政府不宜透過施政鼓勵生育。不過，我們應檢討現行政策是否導致港人不願意生育。」同樣地，2013年10月題為「集思港益」的人口政策諮詢文件是這樣說的（5.8段）：「督導委員會贊同政府不應干預個人的生育決定……認為政府應探討如何營造更有利的環境，讓巿民成家立室及生兒育女。」而其後在2015年1月發表的《人口政策——策略與措施》的序言中，亦重申「我們無意干預個別家庭生兒育女的決定……」，並認為推動家庭友善僱傭措施等以營造有利生育的大環境，更符合香港的整體需要。

我相信不少有留意政府過往就生育政策的公開說話的朋友，或會得到一個與上述所描述的立場略有不同的印象。不論是2003年的曾蔭權（時任政務司司長）及於2013至2015年重新檢視人口政策策略的林鄭月娥（時任政務司司長），大家或都誤以為他們說的政府立場是「鼓勵生育」。最有趣的還看2012年5月（該屆政府任期結束之前）「人口政策督導委員會」的《二零一二年進度報告書》是如此說的（4.37段）：「政府應繼續研究有助鼓勵本港婦女生育的措施」。若政府自2003年的政策是「不宜透過施政鼓勵生育」，又何來於2012年「繼續研究」鼓勵生育的措施呢？我相信當年時任政務司司長林瑞麟可能由於短暫走馬上任，未有時間完全掌握有關政策在時任特首曾蔭權的公開說法和文件上的立場，在修辭上引致「觀感」有所不同。

話說回來，所謂「鼓勵生育」和「減低生育的障礙」，雖在概念上不同，甚至可能只有我這些過往做學術研究和教學工作的人，才會「執着」兩者概念上的差異。實際上，任何政策，不論其目的是「鼓勵生育」還是「減低生育的障礙」，客觀的效果都是希望生育率不要不斷下降，最好是逆勢回升。

勞福局的未來政策重點之一，是要幫助那些希望生兒育女的夫妻，可以減輕一些日後育兒的壓力，讓生兒育女的決定是一個有選擇的決定，而非無可奈何地決定不生育。至於如何改善相關的勞工及福利政策，就是勞福局未來的工作方向之一。

完

¹ 有關數字由澳門政府的統計資料庫中演算得來。