就業保障與失業保障(二)

2020年6月14日

前言

繼上星期的網誌（「就業保障與失業保障(一) 」）談到香港現有的就業與失業保障，今天的重點在失業保險的利弊。失業保險主要是要僱主及/或僱員供款，而領取時則毋須經濟審查。雖然香港坊間的要求並非失業保險，而是毋須供款，及領取時亦毋須經濟審查的援助，但我們先看失業保險的利弊，便更清楚知道沒有供款及沒有經濟審查的利弊。

下文，我以「失業保險金」來描述從失業保險所領取的現金福利 (unemployment insurance benefits)，以別於其他因失業所領取的福利，如遣散費或社會福利援助金 (social welfare assistance)。香港不少傳媒用「失業救濟金」來描述美國每星期都公布的領取失業保險金人數(包括新申領及總領取人數)，聽來似是社會福利援助金，實則是失業保險金。

領取失業保險的一般條件

雖然不同國家有不同的細節安排，大體上有以下共通點：

1. 失業人士領取失業保險金前，僱主及/或僱員需供款一段時間，如英國是兩年，美國是過往五季中四季有供款等。

2. 自願離職或因失德/行為不當而被解僱，都不能領取失業保險，不少地方的制度亦要求領取失業保險金時，失業人士必須尋找工作及不能拒絕邀聘。

3. 領取失業保險金一般有時限，如英國是六個月，美國是99個星期，加拿大則視乎地區的失業率及失業人士於失業前年內的總工時數。

失業保險的優點

失業保險的最大優點，當然是其毋需經濟審查，由於不論是僱主或僱員供款，僱員都理所當然可以申領保險金，沒有額外的「尊嚴」代價。對僱主來說，解僱員工亦少些「罪惡感」。對僱員來說，領取失業保險金後，便毋須急於搵工，可「擇木而棲」。不過，後面的兩個「優點」，從另一個角度亦可以是其「缺點」。就如所有社會保險，失業保險有風險分擔的功能—僱員毋須單獨承擔失業的風險，而僱主亦毋須單獨承擔解僱員工的後果；同樣地，這個優點亦是一般社會保險產生「道德風險」的原因，即風險的分擔，帶來責任的淡化(diffusion of responsibility)，這個淡化效果同時會反映於僱主與僱員的行為。

失業率的波動與平均水平

在未談失業保險的缺點之前，我們先看看香港、英國、美國和加拿大過往十年的失業率。當然，每一個地區的失業率的高低，主要是受到經濟影響，用英、美、加來比較，是因它們在過往10年和香港所經歷的經濟週期與經濟狀況大致相同。不過，不同地區失業率的波動與平均水平，與其勞工巿場生態有關，包括了僱主與僱員的行為，及勞動人口的流動性；而影響勞工巿場生態有很多因素，包括了政治、經濟與社會文化。以下我們先看四地的失業率，再看影響勞工巿場生態的兩大因素，一是就業與失業保障，二是生活保障。

在過往10年間，香港和英、美、加的經濟波動大致相同，但從上圖所見，美國失業率的波動最大，英國次之，香港和加拿大則相對穩定。不過，加拿大的平均失業率則較香港為高。加拿大在過往25年，鮮有失業率低於6%，2018年及2019年的平均失業率為5.83%和5.67%，是罕見的低位。一般而言，低於6%的失業率，對加拿大來說，因勞動成本上升已會做成通脹壓力。最近大家都會留意到美國的失業率，近月出現大幅度波動：在今年二月的3.5%低位，三月升至4.4%，四月便急升至14.7%，五月稍為調低至13.3%¹ 。

整體來說，以2009-2019年平均失業率計算：加拿大＞美國＞英國＞香港；而以失業率波動計算則是美國＞英國＞加拿大＞香港。香港與加拿大的失業率穩定性相若，只是香港的失業率是穩定地低² ，而加拿大的失業率則穩定地偏高(香港的兩倍)。

就業與失業保障

英國失業保險金水平(每星期約港幣725元)，美國失業保險金於不同州份有不同水平(每星期約港幣1,833至6,107元)，平均約為每星期港幣2,949元；加拿大失業保險金一般是可投保收入³ 的55%，最高為每星期約港幣3,307元。四地比較，加拿大最寛鬆、美國稍為次之、英國明顯較低、香港是零。

上星期網誌提到，遣散費既有失業保障，亦有就業保障功能；而香港除了遣散費以外，亦有長期服務金，為非因裁員與結業或失德/行為不當而被即時解僱的僱員，提供額外保障，因此加強了就業與失業保障的功能。

(* <21歲/21-40歳/>40歲)

如上星期網誌指出，香港的遣散費/長期服務金計算比率較英國的為高，美國與加拿大的遣散費與英國的大致相約。當然，香港自從2000年成立強積金，及在有「對沖」機制下，遣散費/長期服務金的就業保障功能便被削弱了，而失業保障便「對沖」了退休保障。有關分析，再下星期的網誌才再作詳細交代。

勞工巿場生態：就業/失業保障與失業率高低/波動的關係

上文提到失業保險的其中兩個優點，從另一角度來看成為其缺點。在失業保險制度下，僱主解僱員工少些「罪惡感」，對僱主是好處，對員工便是壞處，這亦是社會保險制度中的「道德風險」，即僱主將其企業社會責任推回給社會。另一方面，由於僱員因直接或間接有向失業保險供款，失業後領取保險便理所當然，甚至是持續領取失業保險(如英國的六個月)亦是理所當然，因而即時回到勞動巿場的壓力便較低，不急於即時搵工，對僱員來說是好處，但從整體經濟及勞工供應上便有一定的負面影響；以加拿大為例，這是其失業率長期維持在6%以上的主因之一，而6%的失業率在加拿大已可算是「全民就業」。香港有別於其他地區，失業保障主要依靠一筆過的遣散費/長期服務金，而非每個星期或每個月領取，持續一段時間，所以失業員工沒有任何「誘因」不即時搵工，這亦是香港失業率長期處於低位；而在經濟復甦期，失業率下降得較快；但在經濟收縮期，失業率上升得較慢的主因之一。

不過，如上文的資料分析所見，美國的失業保險金只是稍遜於加拿大的水平，但其波動十分之大，就如在三月到四月短短一個月間，失業率由4.2%急升至14.7%。主因之一是由於有失業保險金，僱主裁員十分迅速。但由於美國的公共醫療十分薄弱，主要靠私營系統，而融資主要靠僱主提供的醫療保險，而醫療費用昂貴，員工一旦失去工作，便可能同時失去醫療保障，故雖然有失業保險，一般工人都希望盡快返回職場。失業保險制度加上其醫療保險制度，造成其失業率波動的原因之一。

另外可能的原因之一是美國人的儲蓄率低，真的是手停口停。美國成人的淨資產值中位數(Net Wealth per adult)全球排名(第22)遠較香港(第4)、加拿大(第9)及英國(第12)為低⁴ 。所以近期大家見到不少美國失業人士，駕著漂亮的私家車，輪候食物銀行派食物，對香港人來說是一奇觀。上述分析，是要點出：政策對個人儲蓄的影響，是社會與經濟政策中要考慮的因素之一。

小結

失業保險的利弊，除了考慮其本身的設計，亦要考慮與其他相關社會制度的關係，更要考慮到整體經濟、勞工巿場生態、僱主與僱員在僱傭關係上的行為轉變。分析到這裏，篇幅已太長，不能盡述，例如若說到要考慮到社會保障(包括社會保險)對於個人儲蓄的影響，與上述有關不同地區成人淨資產值的關係，又是另一篇論文了。

一個毋須供款毋須經濟審查的失業援助之利弊，可以從上述分析演繹，詳情下回分解。

從多方面的指標來看，包括上文的勞工巿場生態，香港現有失業保障制度雖仍有需改善之處⁵ ，相對其他地區，卻有其不少優勝的地方。若要考慮香港是否應成立失業保險，便要一併考慮遣散費的調整，長期服務金的存廢，及取消強積金與遣散費/長期服務金「對沖」的安排。後者要再下回分解。