院舍條例修訂
2022年5月15日
前言
檢討1995年生效的《安老院條例》及2011年生效的《殘疾人士院舍條例》的工作，於2017年6月，由社會福利署（社署）成立的「檢視院舍法例及實務守則工作小組」（工作小組）開展，歷時兩年，於2019年5月完成。工作小組成員有時任立法會議員、服務使用者及照顧者、營辦院舍的非政府機構及私營機構代表、學術界，以及其他人士。工作小組討論多個檢討範疇，當中有不少的爭議。一方面，工作小組希望透過修改法例，訂出更高的要求，以改善院舍的服務質素；另一方面，工作小組亦考慮到有關建議的實際可行性、營辦院舍成本的增加及宿位的減少。雖然工作小組用了兩年時間完成檢視不算短，但最終能提出19項建議，特別是就多個重點範疇提出了修訂法例的方向，實有賴前任社署署長與其社署同事，連同勞工及福利局同事的努力，亦要靠工作小組中代表著不同持份者及理念的成員，願意互諒互讓，才獲得這個成果。
修例主要內容
將於5月25日首讀的法案內容有八大方面的修訂：
- 提高最低人手規定;
- 調高每名住客的最低人均樓面面積;
- 加強對院舍營辦人的問責；
- 引入院舍主管註冊制度；
- 改善保健員註冊制度；
- 優化藥物管理、使用約束措施和維護住客尊嚴及私隱的規定；
- 調高罰則；以及
- 廢除安老院的豁免證明書制度。
法案內容細節十分之多，在此難以一一細說，有興趣者可參閱政府提交給立法會的相關文件。在此，我只簡短說明兩點：過渡期的安排及加強院舍持責者的監管。
過渡期的安排
過往公開討論較多的範疇是院舍人手比例及住客人均樓面面積，特別是後者。條例草案建議分兩階段提升院舍的最低人均樓面面積，前後八年完成過渡。現時法例只規定住客人均樓面面積不低於6.5平方米，條例草案建議容許現有的高度照顧院舍有四年時間達致人均樓面面積不低於8平方米，以及在八年內符合人均樓面面積9.5平方米的新規定；而現有的中、低度照顧院舍則可用八年時間符合人均樓面面積8平方米的新規定。現時1約有460間院舍2未符合上述的新規定，合共需要削減約6 300個宿位。由於現時市場上其他已符合新規定的院舍約有8 700個空置宿位,今次修訂不會令現居於這些院舍的住客失去院舍照顧。這個過渡安排是讓現有院舍可透過自然流失、逐步減少宿位及進行所需改裝工程或搬遷處所，以達致新規定。
加強院舍持責者的監管
加強院舍持責者的監管是今次法例修訂中的新增部分，亦是今次法案草擬工作中較具挑戰及花了較多時間作研究的部分。今次草擬工作橫跨差不多三年3，其草擬的挑戰性在於香港現有法律中與監管院舍性質的類似法例較少，其中可作參考之一是《旅遊業條例》(第634章)。
院舍可以是由法人團體（如私營公司、非政府機構）、合夥及獨資經營人營辦。在新規管制度，所有院舍新牌照或牌照續期的申請人必須為「適當人選」4。申請人也必須提名一名管理人員作為該院舍的負責人，而該負責人也必須為「適當人選」。以營辦機構屬法人團體為例，營辦機構便須提名一名董事或關涉管理的人為該院舍的「負責人」。引入「負責人」制度，有助推進營辦機構的問責文化。
除了加強對院舍營辦人的問責，條例草案引入全新的院舍主管註冊制度，以改善院舍日常管理和運作。申請成為註冊主管的人須持有相關專業資格或學歷，或相關工作經驗。社署署長須信納該申請人是成為註冊主管的「適當人選」，包括考慮其相關犯罪紀錄等。
結語
今次的法例修訂，並非小修小補，若能成功完成有關修例工作，在法案中有關過渡期安排之內仍未能切合今天香港社會對院舍服務水平應有要求的院舍，將可能逐步退場，由更符合社會要求的院舍取而代之。
當然，單是修改法例本身不足以達致院舍服務質素改善的目的，若沒有其他政策措施的配合，只會令服務供應量減少。所以，與此同時，增加院舍服務供應便至為重要。除在政府用地上興建福利設施外，在公營房屋發展項目預留等同約5%總住用樓面面積作福利設施、在合適的賣地條款中加入福利設施、豁免新私人發展項目中涉及安老院面積的地價、鼓勵非政府機構透過重建或擴建增加福利設施、重建或改建校舍作為福利用途等，都為持續增加院舍照顧服務建立了穩健的基礎。再加上透過買位計劃及院舍券，以穩定院舍營運在財務上的可操作性，法案內容中所訂立的過渡期安排，便清楚列明了有關改善院舍服務的路線圖與時間表。
完
1以截至2022年2月28日的數字估計。
2當中有約14%是資助院舍。
3我們先後在2019年4月及2020年6月，向上屆立法會福利事務委員會，以及福利事務委員會及衞生事務委員會長期護理政策聯合小組委員會匯報工作小組的建議。我們在2019年下半年就工作小組的建議諮詢安老事務委員會、康復諮詢委員會及社會福利諮詢委員會，以及在2020年上半年為持份者舉辦四場交流會。其後我們隨即著手準備條例草案的草擬工作。在草擬過程中，我們需從政策、實施、持份者的意見及法律等方面，考慮如何將工作小組的建議納入法例，以敲定條例草案的細節。雖然此項院舍法案草擬工作亦屬重要，但相對過往三年對抗疫情、完善選舉制度等的立法工作，便不是最優先的工作。
4條例草案列明，社署署長在判斷申請人是否「適當人選」時，要考慮其曾否在香港被裁定犯可公訴罪行或在香港以外地方被判處監禁、在任何地方被裁定犯涉及欺詐或不誠實的罪行、被裁定犯院舍條例的罪行、過往申請或續期院舍牌照的情況、是否屬破產人士或屬正在清盤當中的法人團體的董事等。