人力發展、扶貧和退休保障政策統整

2022年1月16日

前言

行政長官在1月12日於新一屆立法會第一次會議中的發言中提到：「整合及理順部分政策及相關工作的分工，統一政策事權，減少職能分散，例子包括將目前分散的人力發展、扶貧和退休保障政策統整，撥歸勞工及福利局統一負責等。」令我覺得有趣的是，暫時見不到在社會上有特別反應。或許大家以為今天整體的人力發展、扶貧和退休保障政策都已經是由勞工及福利局(勞福局)負責，今天的網誌便是告訴大家「人力發展、扶貧和退休保障政策」現時分工的狀況，作為日後大家討論的背景。由於行政長官的發言只是舉例，需要「統整」的還有其他項目，政府交給立法會的文件會有更詳細的描述，而就與勞福局有關的部分，我們亦會分別在立法會福利事務委員會及人力事務委員會，作更詳細的交代和聽取立法會議員的意見。

人力政策

香港政府的人力政策，在1997年之前長期是由「教育統籌科」，及1997至2007年的「教育統籌局」負責。在2002年之前，勞工政策則是人力政策的一部分。於2002-2007年間，勞工政策與人力政策分家，人力政策仍是教育統籌局的責任，而勞工政策則歸「經濟發展及勞工局」負責，葉澍堃是香港歷史上唯一的經濟發展及勞工局局長。

2007年，勞福局成立，人力和勞工政策回歸同一個政策局，而教育統籌局改為教育局。不過，在結構上出現了一種比較特別的所謂「局署合一」，勞工政策自2003年7月經濟發展及勞工局轄下勞工科和勞工處合併後主要放在勞工處，而人力政策則在勞福局。在勞福局中負責勞工政策的便只有正副局長及常任秘書長，其他主要政策官員都是在勞工處。另一個「分工」的例子，便是僱員再培訓局相關的政策及日常監管，則由勞福局負責，與勞工處無關。當然，我們明白再培訓的工作與勞工處的就業支援工作十分相關，所以現屆政府初期其中一項工作，便是將僱員再培訓局的再培訓工作、勞工處的就業支援服務及社會福利署在綜合社會保障援助計劃及復康服務與就業相關部分，加強協作及資訊互通。

正如我不時提到人力政策與人口政策有著十分密切的關係，在2003年的《人口政策專責小組報告書》及2015年1月發表的《人口政策——策略與措施》中，人力政策都佔了一個重要部分，而過往的人口政策檢討及督導工作都是由政務司司長負責。於現屆政府，行政長官亦在2017年的《施政報告》中宣布，由政務司司長出任的人力資源規劃委員會，亦會於2018年年初開始運作，新成立的「人力資源規劃及扶貧統籌處」則直屬政務司司長私人辦公室。具體而言，不同的人力政策措施，如「一般就業政策」、「輸入內地人才計劃」及「優秀人才入境計劃」等因涉及簽證政策，由入境事務處負責，並向保安局交代。當然，香港的輸入外勞，包括外籍家庭傭工及「補充勞工計劃」，雖然簽證工作及處理僱主聘用外傭的申請都是由入境事務處負責，但政策則是由勞工處/勞福局負責。上述便是現時人力政策分散於政務司司長私人辦公室、各政策局與部門的狀況，行政長官所提出的現屆政府建議，便是要將上述政策工作統整¹，撥歸一個政策局負責：勞福局。

雖然，上述統整的工作還只是一個建議，行政長官亦於1月12日在立法會上回答議員的提問時說：「我最近亦召開內部會議，專門檢視香港的人力資源，發現無論在人才或勞動力方面似乎都會面對挑戰。我希望盡快提交一份統整的文件，讓立法會可以討論如何為香港庫存更多人才和人力，以滿足接下來各方面工作的需要。」這項工作便是交由勞工處/勞福局負責統籌。

扶貧政策

事實上，特區政府成立之前，政府並沒有清楚的扶貧政策統籌工作。董建華在任行政長官後期，承認要處理有關貧窮問題，於2005年成立了扶貧委員會，由當時的財政司司長唐英年擔任主席，秘書處設於財政司司長私人辦公室。曾蔭權在2007年續任行政長官時，並沒有重啟扶貧委員會。2012年，梁振英出任行政長官，重新成立扶貧委員會，由政務司司長擔任主席，維持到今天，現時由政務司司長私人辦公室轄下的「人力資源規劃及扶貧統籌處」為扶貧委員會的秘書處，而不同的扶貧相關政策則分布於勞福局、民政事務局、創新及科技局、教育局、食物及衞生局、運輸及房屋局等等。日後，如何將有關政策交由勞福局統籌，便有待制定，而下屆政府是否延續扶貧委員會及是否由政務司司長擔任主席，亦有待下任行政長官決定。當然，是否真的將扶貧政策交由勞福局負責統籌，最終都是下任行政長官決定。

退休保障政策

在1992年，當時的香港政府開始構思成立強制公積金制度，以及期間轉為研究成立老年退休金時，都是由當年的教育統籌科負責。到成立強制性公積金制度(強積金)時，便交由當時的財經事務科負責，亦即是後來的財經事務局，今天與庫務局合併後的財經事務及庫務局(財庫局)。退休保障的另一條支柱便是社會保障制度，由七十年代開始的公共援助制度(公援)及高齡津貼，九十年代公援轉變為綜合社會保障援助制度至今，在1997年前由衞生福利科，1997年後便先後由衞生福利局(1997-2002)、衞生福利及食物局(2002-2007)和勞福局(2007至今)負責。

2012年12月成立的扶貧委員會下，成立了退休保障專責小組，進行有關退休保障檢討工作，2015年12月展開公眾諮詢；上屆行政長官在2017年1月的《施政報告》中交代了政府就退休保障的未來發展政策方向。現屆政府的扶貧委員會，沒有設立退休保障專責小組，亦沒有再特別立項討論。換言之，現時的退休保障政策，主要分布於勞福局及財庫局。行政長官現時的建議是將強積金有關退休保障政策部分由財庫局轉至勞福局，財庫局仍會繼續負責監管強制性公積金計劃管理局的運作及與金融相關政策部分以及建立積金易平台等。

後語

上述只是歷史和現況的描述，要講解箇中變化原因及利弊並不簡單，不可以透過一篇網誌交代，亦需更詳細及嚴謹的文獻研究。然而，最重要的還是看今天及未來社會的轉變與需要，考慮如何重組政府架構，這便是未來數月要聽取立法會及社會各界意見的方向。上述建議的重點，是在可能範圍內集中政策核心於單一政策局。當然，就所有政府政策，問責團隊都有共同責任，勞福局仍是隸屬政務司司長，最後還有向行政長官負責。

完

¹上述需要統整的項目並不包括由創新及科秓局負責的「科技人才入境計劃」及教育局負責的「非本地畢業生留港/回港就業安排」。