社會福利服務發展的策略

2021年10月17日

前言

在剛發表的《施政報告》中，行政長官提到現屆政府的首四年，社會福利經常開支已增加62%，安老服務更增加了85%。在六日前的立法會福利事務委員會會議中，便有兩位議員先後就這些增幅對政府的長遠財政承擔表達擔憂。但另一方面，仍有人認為政府做得不夠，甚至在社會上就社會福利政策討論出現了一個明顯趨勢，仿似將救世軍一句口號「那裏有需要，那裏就有救世軍」改為「那裏有需要，那裏就有政府資助」。

討論政府在社會福利服務的角色及應採取的策略時，我們可以從重溫香港社會福利服務發展歷史開始：沿着英美資本主義社會模式的社會福利服務發展軌跡，加上香港超過百年由英國管治的殖民地色彩及本土華人的文化背景，演變成今天香港社會福利服務體系，既有不少國際的共同性，更有其獨特的地方。由於寫網誌不同寫期刊論文，在此省去所有引經據典的部分。

「志願機構」的興起

東華三院的前身東華醫院於1870年成立，保良局於1878年成立，九龍樂善堂於1880年成立…… 「近期些」的香港明愛於1953年成立，而社會福利署於1958年設立。這些年份告訴我們一個很簡單的故事，「志願機構」¹（voluntary agency, VA）對於社會需要的反應，遠早於政府的反應近一個世紀。這是資本主義社會共通的現象，雖然現代政府的反應都會快很多，但總是由更「在地」的非政府機構作為先行者。原因很多，最明顯的是政府制定政策需時，做與不做，做多做少都會有爭議，於意識形態多元化的社會中，制定政策便更需時。另一個原因是政府提供的服務，不論是直接由政府部門執行或是透過資助模式由非政府機構提供，在模式上都會有一定的規範，因而對於不同的群組或是需要上的差異，公共服務都難以切合多元變數的需要，而出現了落差或是缺口。非政府機構可以更靈活、更切合及更快回應社會上不同的需要。上述的不單是社會福利服務的發展歷史，也是今天的活故事。

縱觀過往有關的研究，最值得我們留意的是四點，一是社會福利服務發展的軌跡、二是有關非政府機構的發展與規模，三是政府角色與民、商、官的三方合作；四是政府提供資助社會福利服務的撥款策略。後者涉及現時整筆撥款制度，容後有機會再詳談。

社會福利服務發展的軌跡

非政府機構是社會福利服務的先行者，在世界各地包括香港是如此，歷史是如此，今天亦是如此。在資本主義社會中，「那裏有需要，那裏就有非政府機構」。部分的非政府機構的先導服務，經以時日，獲得社會及政府確認，繼而獲得政府透過資助制度成為主流服務，遠一些的有如青少年外展服務，近一些的有如社區復康網絡，最近的便有到校學前康復服務。這些先導服務的資金來源主要來自社會捐款或獎券基金，早年主要來源是富商，近半世紀趨向機構化，如一些慈善基金、企業基金及家族基金等。

非政府機構的發展與規模

細小非政府機構的一般特色是較為「在地」、較強地區性、較為以特定的服務對象為本、較靈活、及較為信念主導；但一般亦有其弱點，包括缺乏經濟規模、行政成本比率偏高及效率偏低、及競投資源上較弱勢。成功的細小非政府機構，經濟規模會逐漸上升成為中型機構、行政成本比率逐漸下降及效率上升、及競投資源能力上升。但當中型機構發展成大機構或成為巨型機構，科層架構的「層數」不斷增加、行政成本比率反升及效率下降及靈活性下降。當然，上述的情況是統計上的一般性，而非必然性。巨、大、中、小型機構之間都會有明顯的差異。

上述的研究結果對於社會福利服務發展的策略的啟示之一，便是要在透過「競爭」提高服務質素與避免「強者愈強、弱者愈弱」之間，取得適當平衡。長遠而言，政府可扶助較細小機構，特別是有地區或功能性質的機構，包括居民組織、婦女組織及宗教組織，協助其逐步發展，發揮其「在地」性、靈活性及信念動力。

政府角色與民、商、官協作

特區政府在社會福利服務的主要角色，便是政策制定者、資源提供者、促進者、監管者等等。在特別的情況下，如執行法定工作時，亦可以是服務提供者，就如綜合家庭服務、保護家庭及兒童、醫務社會服務及感化服務等，便由社會福利署直接提供。

公私營界別之間的合作雖然自人類社會出現「政府」的機構便存在，但這個概念可算是在20世紀末才開始有完整的政策研究和討論，在香港亦如是。到2003年，當時的衞生福利及食物局便開始討論民、商、官三方協作，以推動社會福利服務的發展。2005年成立的攜手扶弱基金，便是透過「配對」資助的方法，鼓勵「民間」的社會福利界與商界合作，即社會福利界出策出力，商界出資源，政府提供1比1的配對資助。2008年成立的兒童發展基金，亦有相類似的安排，推動民、商、官三方合作。

小結

在以前的香港，「發財立品」一般被理解為「先發財，然後才立品」，更有不少有名的商界人士公開表示「賺取利潤才是企業唯一的社會責任」；不過，在近年我們已很少聽到這種聲音，取而代之的是企業社會責任（Corporate Social Responsibility, CSR）、創造共享價值（Creating Shared Value, CSV）及香港交易所推動上巿公司的《環境、社會及管治報告》（Environmental, Social and Governance, ESG）。政府在推動社會福利發展是責無旁貸，但亦要透過民、商、官三方合作，才能令制度更完備及能「因時制宜」與「在地」。不論是CSR、CSV、ESG，或是民、商、官合作，都是可以發揮第三次的分配，讓社會可以共享繁榮，共同富裕。對社會福利的發展，商界與非政府機構的參與都是不可或缺。

¹今天，我們已鮮有稱這些組織為「志願機構」，而統稱為非政府機構（Non-governmental Organisations, NGOs）。