着力基層、為民解困之安老措施(一)

2020年1月19日

前言

在剛過去的星期二（一月十四日）行政長官公布了10項民生政策新措施，當中兩項與安老有關。一是優化長者生活津貼，二是「二元乘車優惠」年齡資格由65歲降低至60歲。雖然多日來，在記者招待會，電台及電視訪問中已作了不少講解。不過，在大氣電波中，就政策理念與分析的描述，亦只可以簡單，所以藉網誌進一步提供一些政策決定背後的分析。今日先集中討論長者生活津貼。在2018年5月6日的網誌中，我已較詳細地描述了長者生活津貼的由來，並討論了在政策上與公共年金的配合，今日會作進一步講解。

長者生活津貼的背景

在2003年，當年的衞生福利及食物局曾研究設立有資產及收入限制的「特惠高齡津貼」，提供雙倍高齡津貼（即生果金）金額，但最終沒有推出有關方案¹。2012年的特首選舉，梁振英提出2,200元的「特惠生果金」，即生果金兩倍的金額。梁振英當選後便即推行其政綱中的「特惠生果金」²，即現時的長者生活津貼，並套用了當時適用於65至69歲長者的普通高齡津貼的資產及收入限額，並將其取代。

在2015年年底，特區政府就退休保障作出諮詢工作，其中一個方案便是為有經濟需要的長者，提供與當時坊間建議全民養老金水平相若的生活津貼。到2017年1月，梁振英任內最後一份《施政報告》中提出了成立高額長者生活津貼。

長者生活津貼的資產上限

如上述，長者生活津貼於成立時的資產及收入上限，沿用當時的普通高齡津貼的上限。在1987年成立普通高齡津貼時的資產及收入上限水平背後的理念，亦只是根據簡單的所謂「過往申領社會保障的經驗」作出。在過往多年來，坊間的討論，甚少談及收入上限，可能大家會覺得收入上限（現時為$7,970）算是一個合理水平。另一方面，坊間的討論主要集中於提高資產上限，不論是普通長者生活津貼的34.3萬元或是高額長者生活津貼的15萬元。

於2016年4月14日，我在《明報》刊登的「退休保障之綜援與長生津改革」一文中，便建議將長者生活津貼的資產上限，逐步提升³至52萬元的水平。

在上述2017年的施政報告中，將當時的長者生活津貼，變成普通長者生活津貼，而資產上限由當時的22.5萬元上調至32.9萬元。在今次的調整，再由現時34.3萬元上調至50萬元，可說是大致上「完成」了我早年的逐步提升建議。

普通長者生活津貼與高額長者生活津貼的合而為一

雖然坊間鮮有人討論普通長者生活津貼與高額長者生活津貼應否整合，今次的建議是建基於兩個基本理由。一是現時領取普通長者生活津貼長者數目，不及領取高額長者生活津貼長者數目的十分之一；二是可將現時的安老社會保障的四級制（即綜援、高額長者生活津貼、普通長者生活津貼及高齡津貼），簡化成三級制（即綜援、長者生活津貼及高齡津貼）。

長者生活津貼與公共年金的配合

在政策上，現時長者生活津貼的設計，已考慮到如何與公共年金配合，以改善長者退休後生活保障。在長者生活津貼制度中，放在年金的本金，不會當作資產的一部分，但年金的每月給付，則會作為申領長者生活津貼的收入限制的一部分。以下一個例子可將之說明。

例：一位男士，在過往20年（即強積金成立至今），平均每月收入約為3萬元，現65歲退休，以平均每年4%回報計算，會約有110萬元累積強積金，假設沒有其他積蓄及收入，他若把60萬元加入公共年金，保留50萬元，每月年金給付為3,400元。在資產和收入上都符合申領改善了的長者生活津貼，現時每月的3,585元，即每月有近7千元的收入。

長者生活津貼的長遠財務承擔

由於長者生活津貼有資產及收入限制，未來的長者由於強積金逐步發揮效用，領取長者生活津貼的長者比例，將會逐步下降。將上述例子，改為40年後的情況，便可以說明。

例：一位今天25歲的男士，月入3萬6千元，假設未來收入沒有實質增長，強積金平均實質回報為2%，40年後65歲退休，累積強積金現今價值約為220萬元，他將170萬元加入公共年金，每月給付為9,860元，雖然保留的50萬元仍符合長者生活津貼的資產上限，不過收入已超過收入上限，所以不符合申領資格。

結語

今次長者生活津貼的改善建議，是退休保障中社會保障支柱的進一步完善。人口高齡化，在政府財政上仍會是一個挑戰。透過強積金制度不斷的改善（如取消「對沖」⁴），及社會保障制度中的資產及收入上限設計，可以逐步紓緩人口高齡化增幅所帶來的額外公共財政承擔的壓力。

完

¹ 這個政策討論只限於政府內部，當時並沒有公開，所以坊間鮮有人知。我當年是立法會議員，亦只從當年的局長楊永強醫生得悉有關探討工作。

² 這亦可算是我當年在梁振英草擬政綱時，給予他的意見。

³ 「逐步」提升的背後原因，主要是由於我們並不能準確地掌握香港長者資產的分布情況，作為謹慎理財的原則，便只可以「逐步」提升。

⁴ 即強積金與遣散費/長期服務金的抵銷。