安老服務的進展：社區照顧服務

2021年12月19日

前言

從1977年的《安老服務綠皮書》及1979年的《社會福利白皮書》開始，已清楚表明「居家安老」應是安老服務的主體，亦是日後每次檢視安老服務政策及規劃時都會重新強調的重點。當然，在1979/80年度全港亦只有55名家務助理，而首兩間試驗性質「日間護理中心」亦是1979/80年度才開始運作。

40多年後的今天，為居住在社區體弱¹長者提供的資助社區照顧服務有很多類別，簡單來說有兩類：一是到長者家中提供的家居照顧服務；二是讓長者到設在社區的「日間護理中心」²，或是附設於安老院的「日間護理單位」接受日間的護理服務。至於「長者社區照顧服務券」的使用者，則可以選擇切合其個人需要的服務提供者及服務組合，包括家居照顧服務和日間護理服務。

日間護理服務輪候時間減至8個月

如上述，「日間護理中心」是由1979/80年度開始作為試驗，隨後逐步增加成為主流服務之一。於2000年，我在大學協助當年的衞生福利局進行有關社區安老服務的檢討中，從成本效益的角度，建議將「日間護理中心」的規模擴大，由一般的每中心40個名額，增加至60個名額；現時的獨立「日間護理中心」約有三分之一的名額是60個或以上，最大的一間有123個名額。而在日後的規劃工作中，在樓面面積容許下，應設立名額較多的日間護理中心。

上述2000年的檢討中，另一個建議是在可能範圍內，將日間護理服務與其他服務整合成不同的綜合服務：如將日間護理服務與長者地區中心³結合，透過長者地區中心的服務可以為日間護理的服務使用者及其照顧者，提供更全面的支援。另一類的服務結合，便是在安老院附設「日間護理單位」，一是可以善用安老院的設施和空間，可以提供更多元的活動給予日間護理的使用者，並提升成本效益；另一方面，在日間護理的使用者有住宿暫託服務的需要時，安排會更容易，因為院舍員工既認識長者，長者在暫宿期間亦更容易適應。現時已有26間附設於安老院的「日間護理單位」。

現屆政府任期開始時，由於日間護理服務短缺，需求仍急速增加，因此輪候時間於2018年底升至12個月。由於在短期內難以即時興建日間護理中心，所以便將上述檢討的「一招」延伸至私營安老院及自負盈虧安老院，透過「長者日間護理單位買位計劃」在這些符合資格的安老院設立「日間護理單位」，至今已設立7間「日間護理單位」。最近幾個月的日間護理服務的平均輪候時間已稍為紓緩，截至2021年11月底，更縮短至8個月。

家居照顧服務輪候時間減至5個月

在過往40多年，家居照顧服務的設計及政策曾作出多次大幅度的改變，在這裏不作詳細描述，而現屆政府亦作了兩方面的大改變。一是將「改善家居及社區照顧服務」的資助模式，由合約競投模式，改為恆常的整筆撥款模式。除受到業界歡迎外，亦增加了服務穩定性，對服務使用者至為重要。

第二個轉變便是將「綜合家居照顧服務」（體弱個案）隊重劃服務範圍。在重劃之前，同一區內會有兩至七支「綜合家居照顧服務」隊，同時服務全區，其好處是服務使用者有多個選擇，但明顯缺點便是運作成本高。就如同一元朗服務隊的服務範圍包括整個元朗，大家可以想象由天水圍北到元朗東南鄉郊在交通上需要多少時間。我曾經試過自己駕車，用了超過一小時。重劃之後，各隊的服務範圍縮細了，舉例來說，南區原有兩支「綜合家居照顧服務」隊同時服務整個南區，現將南區分為兩個小區⁴，各一支「綜合家居照顧服務」隊。一個體弱長者在同一服務範圍內還有另外一個選擇，便是「改善家居及社區照顧服務」提供同樣的服務。

「綜合家居照顧服務」及「改善家居及社區照顧服務」都為體弱長者提供家居照顧服務，現屆政府將名額由2017年7月的8 365個增加至2021年4月起的13 365個，增加達60%。輪候時間由2018年的高峰期18個月，大幅減低至最近的平均5個月。雖然仍與「零輪候」時間有一段距離，但亦應是近八年以來，體弱長者輪候家居服務時間最短的了。這個減幅的部分原因亦是由於「長者社區照顧服務券」數目的大幅度增加。

長者社區照顧服務券增加至8 000張

「長者社區照顧服務券」試驗計劃始於2013年9月，名額1 200個。現已是試驗計劃的第三期，每一期的設計都有大的變化，主要都是一期比一期的使用靈活性加強。第三期的試驗計劃將於2023年9月完成。由於仍有其他相關政策研究在進行中，其中會涉及可能擴闊服務券的可使用範圍及靈活性，因此現時仍難以確定會否於2023年9月後恆常化，還是進入第四期的試驗，增加多項可使用範圍及其靈活性。

現時服務券的總數為8 000張，是2017年7月時的3 000張的2.67倍。服務券數目增加是循序漸進，主要的考慮是要讓服務提供者(主要是非政府機構)可以逐步增加服務提供量。

處所與人手的樽頸

日間照顧服務的樽頸是地方和處所，而家居照顧服務的主要樽頸是人手。就算我們可以成功爭取到資源增加服務，仍要解決兩大樽頸問題。現屆政府採取的策略便是按部就班增加資源，運用服務需求帶動服務供應。

另一方面，政府透過整筆撥款資助制度，參照相關職位的中點薪級，自2018-19年度開始將嚴重短缺的職位的資助額提高兩個薪級點，以一名家務助理員為例，其中點薪金現時為每月17,675元，在整筆撥款資助下提升至20,035元。然而，由於服務需求在幾年內大幅度增加，人手要求亦相應大幅度增加，雖然政府增加了資助，而機構亦提高了薪酬，人手短缺依然嚴重，空缺仍然高企。以家務助理員為例，過往幾年的空缺率仍然維持在18%至21%之間。日後才再交代解決人手不足的問題。

號外

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完

¹所謂「體弱」是指在「安老服務統一評估機制」下被評定為適合社區照顧服務的體弱長者。

²部分社區的「日間護理中心」設於其他長者地區服務中心及綜合社會福利服務，如將軍澳安老服務大樓-賽馬會長者綜合服務中心暨日間護理服務，既有日間護理服務，亦有長者地區中心的其他服務；又例如東涌綜合服務中心，除了日間護理服務外，亦有其他不同的社會福利服務。

³長者地區中心的前身是「長者綜合服務中心」，於2000年檢討後，因賦予新的功能，所以改稱為「長者地區中心」。現是仍有長者地區中心的名稱是「某某長者綜合服務中心」。

⁴南區分為兩小區- (1) 南區中服務香港仔及黃竹坑; (2)南區中以外如華富、薄扶林、田灣等則屬另服務範圍。