修訂職業安全及職業健康法例

2022年5月22日

前言

近月，勞工及福利局(勞福局)提出了多項法例的修訂，顯得有些繁忙及緊迫。一般而言，政府提出法例修訂，政策局當然要做法律研究，諮詢持份者，初步建議通過由政務司司長主持的政策委員會，在政府內部獲取草擬的時間配額，才進入法案草擬工作。完成了法案草擬，還要過三關才可以出台。第一關便是立法會的相關事務委員會。新一屆立法會一月組成，一般事務委員會要二月才開始討論政策事項。獲得事務委員會的支持後，法案便交政府內部的政策委員會通過，再到行政會議。行政會議通過後，便可以刊登《憲報》，將法案交到立法會。上星期三，按立法會《議事規則》我簽署預告，政府將於5月25日，在立法會首讀《2022年職業安全及職業健康法例(雜項修訂)條例草案》，以修訂《工廠及工業經營條例》及《職業安全及健康條例》。

上述修訂的兩條法例，前者的罰則是1994年至今沒有經過調整，後者的罰則是自1997年訂立大致上沿用至今，沒有調整。換言之是分別為28年及25年沒有調整。還不作調整，實在說不過去。

但最重要的問題是，雖然過往20年整體工業意外率有明顯下降，每千名工人的工業意外率由2000年的51.7下降至2020年的12.4，但是工業意外導致死亡個案數字在過往十年，一直維持在約每年20宗，並沒有下跌的趨勢。特別是對一些明顯嚴重違規而導致死亡的個案，罰款卻明顯過輕，其中更有持責者多次觸犯職安健法例而導致嚴重意外。可見條例的罰則明顯極之缺乏阻嚇力。

立法建議

是次的修例工作，可說是十分「浩瀚」，主要原因是罰則有超過20年沒有作出修訂。細節內容，可參考立法會的資料。在這網誌中，我只點出兩個環節，一是較少人關注，但是修訂最多的部分並涉及230條條文；二是最受到關注，有關經循公訴程序定罪的僱主一般責任條文罪行的罰則。

調整罪行的嚴重程度及最高罰款

上述需要修訂的兩條條例中，有659條條文涉及廣泛的法定職安健要求，包括指定風險消減措施及安全管理要求，以及相關違法行為的三個不同嚴重級別與相關罰則。這亦是今次在修例草擬工作中，最浩瀚的部分。工作包括檢視每一條條文的罰則於二十多年後的今天還是否合適或需要調整，以及基於過往二十多年的執法經驗，這些違法行為的嚴重程度級別是否適當。經過勞工處的同事們，鉅細無遺地逐一條文審視及諮詢相關業界的意見後，決定建議將160條條文的違法行為的嚴重性級別提升，70條條文的嚴重性級別降低，共230條條文需要調整。

舉例來說，《工廠及工業經營(在壓縮空氣中工作)規例》第21(6)(f)條，要求僱主在醫療室設置供放置食物及熱飲的食櫥，現時罪行的嚴重性是“非常嚴重”，我們建議調整為“輕微”。又如《工廠及工業經營(應呈報工場的防火設備)規例》第5(2)條，規定僱員不得阻塞走火通道，以確保火警發生時，通道暢通無阻；現時罪行的嚴重性是“嚴重”，我們建議調整為“非常嚴重”。

此外，就罰則的調整方面，我們考慮了三個因素：一是僱員及僱主的財政能力有分別；二是經歴20多年通脹；及三是適量提升罰則的阻嚇力；如下表：

雖然表面上涉及僱員的最高罰額沒有調升，但由於有共90項涉及僱員的條文調高了嚴重程度，整體的最高罰款額提升了2.2倍，相對僱主的2.4倍。

經循公訴程序定罪的僱主一般責任條文罪行的罰則

基於前文提及有關近十年因工業意外死亡個案，在每年約20宗徘徊，沒有改善，再加上罰則阻嚇力不足，更有持責者重複干犯極嚴重的職安健罪行，我們檢視了這些案例，及參考外國經驗，就違反極嚴重職安健的違法行為，即涉及極高罪責或嚴重疏忽並導致嚴重後果的個案，我們建議修訂針對僱主一般責任條文，讓勞工處以可公訴罪行形式引用該條文提出檢控，並由較高層級的法院審理。我們只會針對故意或罔顧後果地作出的行為或不作為而構成極高罪責，並導致工人死亡或嚴重受傷的特殊情況，才引用建議的可公訴罪行形式提出檢控。勞工處仔細審視了自二零零九年的檢控個案，認為只有七宗個案可以達至以可公訴罪行形式提出檢控的門檻。

這一部分的修訂中涉及的罰則水平有爭議性。政府參考了外國經驗及多番聽取了僱主及僱員的意見，採取了「中間落墨」的方案，我們建議將可公訴罪行的最高罰款額訂為一千萬元，這與目前香港法例中列明的最高罰款額¹相同，亦是其他已發展國家及地區職安健法例最高罰款額的中游範圍。由於職安健條例規管香港各行業，而當中絶大部分是中小企²，我們建議在法例加入新條文，若公司經循可公訴程序定罪，要求法庭在量刑時須參考被定罪公司於案發日的相關財政年度的營業額，以協助法庭評估被告的運作規模和財政能力，從而作出阻嚇性的罰款。這個最高罰款額訂為一千萬元水平，相信會在法案審議階段有不少討論，我們預期工會的代表會認為是太低，而商會的代表則會認為是太高。

後語

這是一次重大的法例修訂，除了要感謝各方所給予的意見，更要感謝曾經參與有關工作的現任及前任勞工處同事，特別是在開始時，願意承擔一次全面的法例檢討所涉及的浩瀚工作，可說是「勇氣可嘉」。不過，修訂法例工作還未有結束，還要待立法會完成審議，我們不能排除在審議過程中，仍會找出一些需要優化的修訂。最後還是要說，修訂法例，加強阻嚇力，是必須的，但不足以改善職安健，還需要不斷調整教育、訓練、宣傳、巡查和執法的策略。此外，就職安健的法例修訂仍有一項優化《建築地盤（安全）規例》的工作在下屆政府初段才會提交議會，即是要求承建商向勞工處處長呈報規模較小但風險較高的建築工程，好讓勞工處可以及早依據工程的風險作出職安健的巡查。

¹《證券及期貨條例》(第571章)及《保護瀕危動植物物種條例》（第586章）個別條文的最高罰款額為一千萬元。

²根據工業貿易署最新數字，中小企業數目佔目前全港企業數目超過98%。