貧富懸殊之收入再分配政策

2021年8月22日

前言

上兩個星期網誌的討論基本上沒有涉及扶貧政策，亦沒有與政府扶貧政策有任何直接關係。今天討論的再分配政策才與扶貧有關。

上星期網誌的主題是影響收入分配的政策，今天的主題是收入再分配。同樣地，由於有關政策涉及了多個政策範圍，作為勞工及福利局(勞福局)局長，我只應公開討論由勞福局負責的部分，就其他政策範圍，我亦只應點到即止。收入再分配必然涉及兩個過程，即從社會上抽取資源(即課稅)，然後再將有關資源再分配給社會人士(即福利轉移)。前者屬財政司司長與財經事務及庫務局的政策範圍；後者則涉及多個政策範圍，最主要包括教育、醫療、房屋及社會福利等¹。

我不會在此討論稅收政策，不過我可以推介上世紀宏觀經濟學家Arthur Okun (1975)的《Equality and Efficiency: The Big Tradeoff》²，看到布魯金斯學會(Brookings Institution)於2015年重新發行此著作，便可知其劃時代意義及重要性。另外一份倡議減低貧富懸殊的非政府機構都會參考的，便是經濟合作與發展組織(OECD, 2015)的《In It Together: Why Less Inequality Benefits All》。

收入再分配政策對堅尼系數的影響

在8月8日的網誌所提到的香港堅尼系數，是可用來評估收入再分配政策對收入不均的影響。現重複列出其中一個表：

表一：稅前和福利轉移前與除稅及福利轉移後的堅尼系數

從表一所見：

• 透過稅收所減低的收入不均情況，由2001至2016年，堅尼系數的減幅由0.010至0.016不等。這15年間的入息稅的變化不大，高收入人士所面對的標準稅率³15%基本上沒有變化；
• 透過福利轉移所減低的收入不均情況，由2001至2016年，堅尼系數的減幅由0.045至0.051不等。福利轉移對堅尼系數的影響明顯較稅收的影響為高，約為三至四倍；
• 以堅尼系數來反映第一至第四屆政府的福利轉移政策來看，第一至第三屆政府的政策基本上效果沒有分別，不過第四屆政府的福利轉移政策便有較明顯的變化，堅尼系數的減幅，由0.046增加至0.051。政府於教育、醫療及社會福利的實際經常性開支由2011-12年度的1,373.5億元，增加至2016-17年度的1,975.9億元，即增幅為43.9%。就第五屆(即現屆)政府的首四年政府的福利轉移政策對堅尼系數的影響，便有待政府統計處大約於2022年中公布有關2021年人口普查的資料分析⁴，才可知曉。

收入再分配政策與扶貧

扶貧委員會每年公布的《香港貧窮情況報告》亦有分析部分收入再分配政策減低相對貧窮人口的效果。先要說明的是，該報告並不包括教育開支(非現金津貼部分)及公共醫療開支這兩項主要收入再分配政策在內。雖然這兩部分屬廣義社會福利的政策肯定對減貧及防貧有積極作用，由於這兩部分能惠及全港市民的措施不設經濟審查，更不涉及現金資助，所以沒有納入貧窮線主體分析框架內。簡單來說，公布的數字是偏向低估政府政策的減貧作用。不過，這兩項福利開支，亦有其收入再分配的作用，故其效果是有反映在堅尼系數的分析。

以上圖表來自《2019年香港貧窮情況報告》，分析了多項福利的減貧效果。我們可以留意到：

• 如逐項計算各項政策的效果，公共房屋(公屋)的減貧效果最大，其在2019年足以令26.1萬人脫貧，減低整體貧窮率3.7個百分點；
• 其次便是綜合社會保障援助計劃(綜援)及長者生活津貼，2019年足以分別令15.5萬與15.4萬人脫貧。兩者均可以各自減低貧窮率2.2個百分點。由於人口高齡化，我們可以預期長者生活津貼的減貧效果有望超越綜援；
• 以恆常現金福利計算，減貧效果第三大的政策是在職家庭津貼(職津)。於推行職津前身低收入在職家庭津貼初期的2016年，只能減低貧窮率0.3個百分點；在落實一系列改善措施後，其於2019年已可減低貧窮率0.6個百分點，並有望繼續提升。

後語

這份網誌已超過2 000字，屬於過長。簡單的總結有兩點：一是由上屆政府開始，在收入再分配政策中的福利轉移，是自香港回歸以來，一個明顯的實質及相對增幅；二是公共房屋是眾多政策中，減貧成效最顯著的一個。香港寸土尺金，世上首屈一指，原因很多，本不應由我分析；不過我可以簡單指出部分原因是由於香港的經濟、財富及收入增加。換言之，透過公共房屋政策，可以通過土地價值作出某程度的經濟及財富分享。現屆政府在《長遠房屋策略》中，將公營房屋所佔比例由六成增加至七成，便是以公營房屋加強經濟及財富分享的策略；但由於發展土地與興建房屋，不是立竿見影，乃需要以年計的時日才能將其效果彰顯。下回重點會回到勞福局的工作範圍之內，特別是綜援、長者生活津貼及職津。

¹在語意上，有廣義的「社會福利」與狹義的「社會福利」。在寫網誌時，要說清楚而不會引起混淆，是一個挑戰。當我們討論宏觀政策時，「社會福利」一般廣義地包括教育、醫療、房屋、社會保障及社會服務(如安老、復康、家庭服務等)；但當我們討論到香港的政策範圍時，我們便會用上「教育、醫療、房屋及社會福利」，而這個便是狹義的「社會福利」，只包括社會保障及社會服務。當我們用「福利轉移」一詞時，「福利」便是指廣義的「社會福利」。我在網誌中，便會用「福利」作為廣義的「社會福利」，而當我用「社會福利」一詞時，便是指狹義的「社會福利」。

²在經濟學研究中，增加稅收會減慢經濟增長，大致上沒有爭議；不過，若只增加最高收入人士的稅率，會否影響經濟增長，則有不同研究結果。最近Owen Zidar (2019) “Tax Cuts for Whom? Heterogeneous Effects of Income Tax Changes on Growth and Employment”, [Journal of Political Economy, 127(3)]指出改變入息稅率對最高收入的10%人士並沒有明顯影響。

³雖然香港入息稅的最高邊際稅率為17%，但由於標準稅率的設計，全年入息超過200萬元的單身人士，其所面對的邊際稅率實質等於標準稅率，即15%。

⁴8月8日的網誌中，我解釋了就反映香港收入不均情況的堅尼系數的資料來源及分析。