就業保障與失業保障(四)

2020年6月28日

前言

這已是連續第四篇有關就業和失業保障的網誌，上星期提到在2015年和2016年間有關失業保險與取消強積金與遣散費/長期服務金「對沖」的討論，包括劉遵義教授和我在2016年提出的失業保險方案，以及自由黨提出的「基金池」方案。雖然三個方案在細節上有所不同，但在概念上有共通的地方，即透過僱主/僱員的供款，當出現裁員或一般解僱的情況，透過保險/基金池給予受影響僱員失業援助金(可用不同的保險金方式或原遣散費/長期服務金計算方程式)，亦即是取代了由個別僱主支付有關費用。換言之，連所謂強積金與遣散費/長期服務金「對沖」也自動消失了。

再由取消強積金與遣散費/長期服務金「對沖」說起

取消強積金與遣散費/長期服務金「對沖」的討論，由強積金成立開始，便已成為一個政治訴求，亦可說是一個口號，因為早年除了叫「取消對沖」之外，並沒有提出具體方案。到了2012年特首選舉時，梁振英在政綱中建議：「逐步降低強積金戶口內僱主累積供款權益用作抵銷¹ 僱員長期服務金及遣散費的比例」。到了2015年8月11日，我在明報刊登了一篇超長的文章《遣散費/長期服務金與強積金取消抵銷機制的建議》，由分析至提出一個逐步取消「對沖」的具體方案—簡單地說，是要政府「付」出約1,800億元的少收稅收，讓僱主可以在取消「對沖」後五年內，作所需遣散費/長期服務金的撥備。當然，政府難以接受這個「豪爽」的建議。所以就如劉遵義教授，我在2016年6月20日再提出「取代強積金對沖的失業保險」方案。不過，坊間反應冷淡，政府亦沒有接受。

2017年6月底，上屆政府提出了方案，當中包括兩個元素：1) 下調遣散費及長期服務金的款額，由現時每年年資乘以最後一個月工資的三分之二下調至二分之一；2)實施取消「對沖」的十年內，政府「落水」協助分擔僱主的部分遣散費/長期服務金開支。由於勞方反對(1)，資方認為(2)不足夠，所以我當上勞工及福利局局長後，便要展開優化方案的探討工作。

之後的工作，我已先後有八篇網誌² 作詳細的分析和交代，而最終方案亦在2018年的《施政報告》中展示了。

特別要提的是基金池的道德風險，而失業保險本質上就是一個基金池。就取消「對沖」的討論中，基金池的道德風險在2018年4月22日及11月11日的網誌中已有詳述；而失業保險的道德風險，在上兩個星期的網誌亦有詳細分析了，這裏不再重複。不過，大家或許有一個問題，既然如此，為甚麼這麼多國家又會採用呢？而香港又為甚麼不採用呢？

失業保險的簡史

英國早在1911年成立失業保險。當年英國共產主義者認為，它是減低無產階級革命可能的工具，資本家則認為它是必要的惡（necessary evil），政治上是執政自由黨用以抗拒在野工黨的壓力。德國在1917年開始成立失業援助，而美國則在1935年立法為各州成立失業保險訂立框架。其他主要歐洲國家大多是在二次世界大戰後，在福利國家（welfare state）興起期間，成立失業保險。再簡化地說，失業保險是社會意識形態及政治制度的產品。而我所認識的失業保險研究，大都是七、八十年代的產品。甚麼道德風險問題，在這些國家成立失業保險時，基本上沒有這個考慮。然而，福利制度成立了，要取消便接近是政治毒藥。而且，當僱主/僱員的行為已定下來，勞工巿場生態亦已定型，便沒有改變的需要。對加拿大人來說，6%的失業率也不是一個大不了的問題，雖然民眾都會間中埋怨稅收高，但亦習以為常。

香港政府為甚麼沒有考慮成立失業保險

早年，香港採取積極不干預政策，而坊間亦鮮有討論失業保險，更沒有學者做有關的學術研究，並沒有發表學術或政策研究論文，在香港就失業保險便只有零星的討論。到2015至2017年的討論，由於遣散費/長期服務金已成立數十年，要由每年年資計三分之二個月月薪，減至二分之一，勞方都大力反對。要成立失業保險取代遣散費/長期服務金，勞方當然沒有興趣討論。而若要僱員都供款，勞方亦難以支持。皆因上屆政府提出要取消「對沖」，資方要另外支付遣散費/長期服務金，才有政黨提出「基金池」。當然，勞方會支持在遣散費/長期服務金以外，成立額外毋須供款毋須經濟審查的失業援助金，至於資方只要政府不加稅亦會歡迎。然而，現實世界，羊毛出自羊身上，怎會有免費午餐，總要有人付鈔，政府的錢其實都是直接或間接來自納稅人的。

在我接手處理取消「對沖」的問題後，翻來覆去，既要避免失業保險或基金池的道德風險，亦要減低僱主當要付出大量遣散費時的財務風險，更要保留遣散費/長期服務金的就業保障(即減低僱主解僱員工的意圖)，所以建議成立「專項儲蓄戶口」，作為實質的資金撥備之用。由於「專項儲蓄戶口」是僱主的資產，故此使用時沒有失業保險或基金池的道德風險，亦減低僱主在有需要裁員時現金流不足的危機。這就是今年底前，特區政府要提交立法會的法案中，取消「對沖」的同時，須透過立法成立的「專項儲蓄戶口」的原因。

結語

這份網誌是系列的(暫時)最後一篇。在這裏作幾點總結：

1. 設立臨時的失業援助金的主張，對未來經濟和失業情況過份樂觀，「臨時」都會變成「恆常」。

2. 成立毋須供款毋須經濟審查的失業援助金，全世界不會做，我亦看不到為甚麼香港要做。

3. 成立供款式的失業保險，要考慮是否減低僱主在遣散費/長期服務金的承擔，如何減少道德風險及加強就業保障，亦要考慮到對勞動巿場生態、僱員僱主的行為及個人儲蓄習慣等等的改變，更要重新考慮取消強積金與遣散費/長期服務金「對沖」的安排。後者，政府經多年考慮與研究後，不認為失業保險是取消強積金與遣散費/長期服務金「對沖」的一個選項。

上一篇網誌中，談及成立毋須供款毋須經濟審查的失業援助金所涉及的額外開支，有不少報道指我認為有關開支會導致政府出現財赤。事實上，我指的是在今年《財政預算案》中，財政司司長已指出在2020-21至2024-25年度「經營帳目在這五個年度中，每年都會錄得赤字」³ ，毋須供款毋須經濟審查的失業援助金只會加重原本已可能出現赤字的情況。我們還要考慮到全球疫情帶來的全球經濟衰退，以及對香港經濟及政府財政的影響。

當然，所有政策都有改善的空間，香港的失業保障亦應如是，但總要按步就班。現屆政府在改善勞工福利及保障的工作，不遺餘力。已完成的政策措施包括增加侍產假至五天，及改善政府外判合約非技術員工的待遇和保障；完成在望的是延長產假至十四星期的立法工作；現正全速進行的包括：設立實報實銷的新增四星期產假薪酬制度、籌備推行受傷僱員的復康先導計劃、取消「對沖」的法例修改工作、提高職業安全及健康法例罰則的修訂、及探討將法定假日的12天逐步增加至17天等等。九月立法會選舉轉眼就到，參選人或許已經不可以照抄沿用多屆的勞工政策作為參選政綱了。