退休保障與長者貧窮

2019年12月29日

前言

最近政府公布了2018年的貧窮情況，引發起一些有關長者貧窮與退休保障的討論，我在此與大家分享一些統計數字和分析。

不論是退休保障或是貧窮，都是我加入政府前後所寫傳媒文章最多的議題。由於我不喜歡重複，所以通常只會點題以前所寫的文章作為參照，就如坊間經常提的所謂全民退休保障，便可參照我於2016年3月29日刊登於明報的「『全民退休保障』所產生的含糊不清概念」一文。可能因在大學教書已有36年，而自己有清楚的政治取向，所以在討論政策分析時，會力求中肯與平衡：一來這只是「盡力」但不能百分百做到，二來言者無心，聽者有意；而基於我今天的身份，政策分析都會被視為別有動機（如「粉飾太平」），就如心理學導論已有講解的perception（知覺作用／感性認識），這些批評是可預期的。

各項社會保障的覆蓋率

2019年11月底領取各項社會保障的65歲或以上長者人數與百分率

*綜援金額視乎不同住戶組合及成員需要水平而定，以領取綜援的獨居長者計算，平均每月為6,718元。

就長者領取綜援的趨勢，有兩點值得我們留意：

1. 長者領取綜援的百分率近年（2013年開始）逐年下降；及
2. 申領綜援的長者個案² 數目，自2013年開始逐年下降，由2012年初的154 000宗下降至2019年初的142 000宗。

上述趨勢與人口高齡化背道而馳，很大可能是整體長者（特別是「新增」長者）的經濟環境改善、較年長人士的就業率上升，以及於2013年開始推行的長者生活津貼有關。現時，長者生活津貼已是長者最主要的社會保障計劃，已有56萬人領取，當中超過九成是領取高額長者生活津貼。

社會保障與脫貧

以獨居長者平均綜援每月6,718元計，可滿足基本生活需要，亦足以脫貧（2018年的一人住戶貧窮線為4,000元）。雖然高額長者生活津貼（每月3,585元）可令一名沒有其他收入的獨居長者的貧窮差距縮短近九成，但未足以完全脫貧。

今天高額長者生活津貼每月3,585元的水平，源於2013年周永新教授研究團隊建議³ 的每月3,000元「老年金」，亦即約是政府於2015年進行退休保障諮詢時，採用「不論貧富」和「有經濟需要」模擬方案的每月3,230元。2015年的推算是，若「老年金」是全民「不論貧富」皆可領取，每名打工仔平均要每月供薪金的4.9%（若是僱員與僱主共同供款，便是2.45%），才能保持收支平衡；若水平定於足以脫貧，每人每月要供5.6%；若水平足以滿足基本生活需要，則要9.2%。當然，這些供款百分率會隨日後人口高齡化而逐步上升。

後語

雖然全民式的養老金有扶貧作用，不過總支出中只有約18%⁴ 是給予有經濟需要的人，我亦相信坊間提出全民的養老金不是基於「扶貧」的理念。2015年年底開展的退休保障諮詢工作，到2017年1月的《施政報告》已交代了結論。當中有兩個退休保障改革的重要建議已經在2018年推行：設立高額長者生活津貼及公共年金。另一項大工程是取消「對沖」，即強積金與遣散費／長期服務金的抵銷制度，法例草擬工作已在進行中，目標是在2020年年底提交立法會。此外，今年《施政報告》所提改善綜援的建議，亦會令扶貧工作有所改善。

完

¹ 高齡津貼（俗稱生果金）的申請資格為70歲或以上。

² 在綜援制度中，「個案」是以住戶作為單位，並以主要申請人資格為分類。長者個案中的住戶，不一定全是長者，而領取綜援的長者並不一定是居住於長者個案的住戶之中。

³ 周永新教授建議的「老年金」，是諮詢文件的「不論貧富」方案，亦即是坊間的所謂「全民退休保障」的方案之一。

⁴ 詳細分析可參考政府2015年的《退休保障　前路共建》諮詢文件。