在職家庭津貼之政策溯源：由綜合社會保障援助計劃與法定最低工資說起

2021年10月31日

前言

有一句較為古老的英文詞語 “Birmingham screwdriver”，意指用單一工具作所有用途。較近的1960年代，有Kaplan’s Law of the Instrument，即是若你給一個小男孩一個鎚，他就會覺得所有東西都需要被鎚；或是Maslow’s Hammer，即是若你有一件工具是鎚，你就會傾向將所有事情都當作是釘。在社會政策的討論中，經常出現類似的現象。

香港法定最低工資制度的主要政策目標，是為低薪工人提供法定的工資保障。不過，有意見認為法定最低工資的水平應定為「生活工資」，即一個人賺錢，可以養活一家人；若一家三口、四口，法定最低工資都應可以讓一家人過基本生活。

香港綜合社會保障援助（綜援）計劃的政策目標，是為那些在經濟上無法自給的家庭提供入息補助，以應付生活上的基本需要。不過，有意見認為若一個家庭有成員失業，不論這個家庭是富或貧，都應該透過綜援給予這位成員失業津貼。

在職家庭津貼（職津）計劃的政策目標，是鼓勵自力更生及紓緩跨代貧窮。不過，有意見認為職津應是「兒童發展津貼」，不論家庭是否有在職成員，兒童都可以獲得津貼。

每一個社會政策工具都有其特定功能和局限，經歷社會的轉變和發展，便會產生不同的社會政策工具，透過不同工具的配合，以切合一個多元及複雜的社會結構。

我按上述三項政策的成立先後次序來講述其相互關係。

綜援計劃

自1971年「公共援助」（簡稱「公援」）即現稱綜援制度成立開始，已出現了「低收入家庭」的類別。在政策上，若家庭收入未足以為家庭提供基本的需要，便可申領綜援。簡單來說，若某一個四人家庭，根據綜援制度所定基本生活水平計算，需要每月$18,000，但家庭總收入只有$7,500，這個家庭便可以申領綜援¹。在公援成立的初期，如上述例子，這個家庭所獲公援便是需要與收入的差別，即每月$10,500。由於在公援或是今天的綜援的個案中，低收入家庭的個案只佔少部分，公眾的認知十分之低，至今坊間更一直有一個很普遍的誤解，以為領取綜援便不能工作。今天當我們看上述公援金額的計算，便很容易想象到一個制度設計問題：缺乏工作或增加收入的動機。上述個案，如果收入是$3,000，公援金額便是 $15,000，若收入是$9,000，公援金額便是$9,000，所以不論工作收入是$3,000、$7,500或是$9,000，加上公援的金額，總「收入」都是$18,000；即做多做少，甚至不做，總收入都是一樣，便自然缺乏工作動機了。

就著上述公援／綜援的問題，社會福利署逐步引入了一個稱之為豁免入息的安排，到2003年時，豁免入息適用於所有綜援受助人，上限是$2,500。於2021年2月開始，豁免入息上限調整至$4,000。具體來說，現時的計算安排是：收入的最初$1,200可以100%豁免計算，以後的$5,600，可以50%豁免計算。換言之，每名在職受助人可以保留額外的收入最多為$4,000（$1,200 + $5,600 x 0.5 ）。

上述例子中的四人家庭，基本生活需要水平為$18,000，收入為$7,500，收入的$4,000可保留，要扣除的收入便是$3,500，即綜緩金額為$14,500（$18,000 - $3,500），而這個家庭的總「收入」便是 $22,000（$14,500 + $7,500）。

當然，根據上述的豁免入息的安排，工作動機還有不足，收入只要超過$6,800，再賺多一些都會被扣除。簡單看來，上述豁免入息的安排，只要增加可豁免金額，便可以增加工作鼓勵，但卻會產生有領取綜援和沒有領取綜援兩者之間的公平問題。上述的例子中，這個家庭的工作收入只是$7,500，但加上綜援後，總收入是$22,000。一個相類似需要的四人家庭，若收入是$19,000，由於收入超過需要水平（$18,000），所以不符合領取綜援資格，以至後者的總收入還低於那個月入只有$7,500的家庭。假若我們再增加豁免金額，這種不公平的現象便更明顯。

除了上述增加工作鼓勵的局限外，社會上仍然存在對綜援受助人的負面社會標籤，令不少低收入家庭不願申請，再加上市民一般不了解綜援制度，甚至上述的普遍誤會領取綜援便不能工作，導致很多符合資格的低收入家庭都沒有申領綜援。低收入在職家庭津貼（低津；即今天的職津）的部分設計，便是針對上述的問題。

法定最低工資

自從國際勞工組織通過一九七零年《確定最低工資公約》，香港的勞工組織便持續地爭取在香港成立法定最低工資制度。

在討論法定最低工資的同時，負入息稅（negative income tax）或低收入補貼的理念亦經常會被提出，即若入息達不到某一個水平，政府予以補貼。不過，在未有法定最低工資的情況下，負入息稅便會成為工資補貼，獲益者可能是僱主，而非僱員，最終變成向僱主的補貼。

《最低工資條例草案》最終於2010年7月獲立法會通過，而法定最低工資亦於2011年的5月開始實施。社會上便開始了低收入家庭補貼的討論。背後的理由，便是法定最低工資雖然設定工資下限，以防止工資過低，但其政策目標並不是保障家庭有基本的收入。舉例來說，若一個四人家庭，只有一人工作且賺取法定最低工資，每月工作200小時，以目前法定最低工資水平為每小時$37.5計算，每月收入只有$7,500，要養活一家四口便十分困難。

在國際間就負入息稅的討論及實施，都離不開是如何作出入息補貼的同時，增加工作的鼓勵。例子如美國的Earned Income Tax Credit，英國的Working Tax Credit，及新加坡的Workfare Income Supplement，可說是異曲同工。香港的綜援制度及其豁免入息計算方法，雖有類似作用，但如上述的局限，便需要一個新的政策工具。

職津的出現

雖然我在8月29日的網誌已解釋了實施職津的始末，為令討論完整，在此作簡短複述。特區政府2012年底重新成立扶貧委員會²，其中一個重要的決定便是訂立官方貧窮線，以協助分析貧窮的現象，制定扶貧政策，及檢視扶貧政策的成效。扶貧委員會於2013年9月，正式公布2012年的貧窮線，及就貧窮人口作出分析。以2012年的數據，在計及恆常現金的政策介入後，貧窮線下有300 300個非綜援住戶，當中近半數（48% ；即143 500戶，共493 200人）屬於在職住戶，其餘主要為非從事經濟活動住戶³。這個分析的引申意義便是：要扶貧便要協助這些低收入在職家庭⁴。特區政府因此在2016年5月實施低津計劃，在2018年4月將計劃調整成今天的職津，以及在2020年再大幅增加津貼額。如上述有關綜援的一個例子，四人家庭的收入為19,000元，雖然不符合領取綜援的資格，但只要符合工作時數及資產上限⁵，假設有兩名兒童，申領職津每月便最高可領取4,200元，總收入為23,200元。

小結

雖然法定最低工資保障了個別工人的基本收入，但若一家四口因只有一人工作而未能養活一家，綜援及職津制度便是兩個政策工具，在設計與功能互補下，為有需要家庭提供適當幫助。當然，這三個制度在未來仍需不斷優化，以應對社會的轉變，亦不能排除日後還需要新的政策工具。

¹當然還須符合綜援制度的資產審查等，細節可見社會福利署網頁。

²特區政府於2005年首次成立扶貧委員會，但委員會在2007年中結束了其工作。

³大部分是只有長者的一人或二人住戶。

⁴及處理長者退休保障不足的問題。

⁵職津的四人家庭資產上限為54.8萬元。