贫穷统计数字的知多少

2018年12月2日

前言

去年11月12日及11月26日分别写了两篇以「『绝对』与『相对』之一『线』之差」和「扶贫通识之问与答」为题的网志，以回应坊间一些对政府公布《2016年贫穷情况报告》的一些常见问题。今年政府亦于11月19日公布了《2017年贫穷情况报告》，今年虽然坊间似乎对报告中有关数字多了认识，但当中仍有不少误解。去年说过的不再重复了，有兴趣的可以利用上面超连结，阅读前两篇网志，在这里只作一些补充。

为什么政府不采用绝对贫穷的定义

如上述，就更详细的讨论可参閲2017年11月12日的网志，这只作简单补充。

本来「相对贫穷」的理念不难理解，就如甲相比乙是有钱，乙相比甲便是穷。不过，以国际常用的理念，以(不同住户人数的)住户入息中位数一半作为贫穷线就有些复杂了。再加上，如何理解近年在失业率低、经济好，以及一般劳工薪金增加高于通胀的情况下，会导致贫穷人数增加呢？就连社福界的学者都会在分析上出现偏差。简单来说，经济好，劳工薪金上升，住户入息中位数便上升，而贫穷线便相应上升。但当退休而没有经常收入的长者有所增加，贫穷人口便会上升。详细答案可以在2017年11月26日的「扶贫通识之问与答」网志找到。

不过，2017年的贫穷数字背后，还有一个社会现象的变化，就是成人子女与父母分居有减少的迹象，或许这和楼价与租金上升有关。而这个现象，却增加了贫穷人口。举例来说，一个五人家庭中有两位退休没有收入的长者，成年儿子与媳妇及一名孙儿同住，儿子与媳妇每月共赚二万元，作为五人家庭，便低过贫穷线的20,300元。但假若这对有工作的夫妇与儿子搬离，作为三人家庭，同样的收入便高于贫穷线的15,000元，而年长父母由于没有收入，便仍列作贫穷人士，但贫穷人数便由五人变成二人，还少了一名贫穷儿童。上述现象，解释了一部分贫穷人口上升，特别是贫穷儿童数字上升的原因之一。不过，从另一个角度来看，虽然贫穷数字帐面多了，但这个家庭能够三代同堂，互相扶持，其实有其好的一面。这一个例子，正正反映，社会政策中的家庭政策、房地政策及扶贫政策有着千丝万缕的关系，不可单看统计数字表面上的多少变化。而每年政府的贫穷报告所作的深入分析，便可加深我们对社会现象变化的了解，从而制定及调较相应的社会政策。

有评论认为特区政府自讨苦吃，如用联合国定义每人每日1.25美元，香港便应该没有穷人了。特区政府是否不明智，大家可以自由评论。不过，就算用联合国的定义，若依现时香港的统计资料计算，仍是会有穷人，主要是退休长者，因为很多长者是零收入的。仍有长者连生果金都没有领取，及告诉统计处的调查员他们是零收入的，而外籍家庭佣工是由不同住的子女聘请及出粮，屋租亦是子女交，所有起居饮食都是子女付款的。这些未能在数字反映的情况都是现时统计资料的限制。

为何「只」看收入，不看支出来定义贫穷

当然，有不少人建议政府应以支出来计算贫穷线。统计处每五年进行一次住户开支统计调查，下一次的调查会在2019-20年度进行，之后便会利用支出的资料作有关贫穷情况的补充分析。

香港有没有超过130万穷人呢？

最近大家看到不少评论或是报导大字标题，都是强调香港有138万穷人。这138万「穷人」是否客观上生活在贫穷线下呢？答案是「否」。这个138万是一个基于假设没有政府福利转移的数字，而客观上政府福利转移是存在的。所以，单以收入来计算，在2017年生活在贫穷线下的有101万人。当然，这仍是一个很大的数字，特区政府仍需要加强其扶贫工作。不过，若说香港的贫穷人口由2016年的135万增加至2017年的138万，是反映了扶贫政策失败，便犯了概念上的错误，因为这135万或是138万基本上就没有计算扶贫政策在内。

较为中肯的评论是指在现金福利政策(不计算其他非现金福利政策)介入后，2017年的贫穷率仍维持在2016年的14.7%，显示政府于2017年(不是今天)的现金福利政策介入，虽然减贫力度加大将贫穷率减少5.4%，稍为比2016年的5.2%为高，只避免了收入贫穷情况不进一步恶化，未能进一步减少收入贫穷的情况。至于在2018年才推行的现金福利政策改善措施(如在职家庭津贴及高额长者生活津贴)的全年减贫效果，便要在明年(2019年)的分析才可以见到了。

就贫穷数字的评论有很多，若要看基于深入了解和分析的评论，我会推介叶兆辉教授11月28日在《明报》刊登的《精准扶贫 需深入解读贫穷数字》，及王于渐教授同日于《信报》刊登的《贫穷线与青年濒穷》。

政府是否用多209亿元便可灭贫？

这个问题，源于《2017年香港贫穷情况报告》，列出恒常现金政策介入后，生活在贫穷线下的住户收入，与贫穷线的总差为209亿元。相类似的问题，在2013年首次公布《2012年香港贫穷情况报告》时，亦有「分析」说，政府只要「派」多148亿元，给予生活在贫穷线下的巿民，香港便没有贫穷人口了。这个「分析」是指在《2012年香港贫穷情况报告》中，列出政府恒常现金介入后的总贫穷差距为148亿元。当年，我而在不同场合解释，若以贫穷线为「扶穷线」，不论你有多少收入，政府都补贴到贫穷线水平，那么对这些低收入人士，就会减少工作诱因，到时政府要填补的总贫穷差距便不止148亿元，甚或会是无底深潭。此外，政府应否以「派钱」来灭贫，亦会是有争议的。一轮解说后大家明白了个中考虑，但过了数年后，类似意见又再出现了。

政府应否有减贫目标

同样地，在2013年，第一次公布有关数字时，社会上有不少评论要求政府订立减贫目标。当年，我在不同场合，都表达反对这个做法的理由。相关意见，近日又再出现了。我今天作为劳福局局长，亦要重申我的看法。只要大家细看现时多个现金支援政策，便明白政府扶贫政策，不单是针对生活在贫穷线以下的巿民，部分领取长者生活津贴、在职家庭津贴、书簿津贴，或是获得医疗收费豁免的人士/家庭，他们的收入都高于贫穷线。

简而言之，贫穷线不是「扶贫线」，若订立量化减贫目标，在政策上便会有倾向，单指向贫穷线以下的住户，恐怕因而忽略了在贫穷线上的住户不少都需要扶助与支援。此外，订立量化减贫目标，政策便只会集中于现金津贴，但这不应是扶贫主体，大部分医疗和教育开支，甚至福利服务(如安老、复康、家庭、青少年及社区服务)，都是以服务为主而非现金津贴。

当然，虽然不定立量化减贫目标，但「减贫」仍是扶贫工作的重点之一。贫穷线的设立与分析，便是有助我们检视现有政策的成效和不足之处，有助我们设立及改善现有政策，在职家庭津贴与高额长者生活津贴，便是源于过往有关的分析而订立的政策。而由「低收入在职家庭津贴」改为「在职家庭津贴」，便更反映到扶贫的目的，不单是集中于生活在贫穷线以下的家庭。

后语

不少的评论建基于现有政府恒常现金福利后的贫穷率仍有14.7%(2016及2017年)，批评政府的减贫力度不够，但论者继而却认为政府不应以现金福利的方法来减贫，而是应加强支援服务。他们或许忘记了，他们建议的支援服务由于不是现金福利开支，不会减低政府现金福利后的贫穷率，亦即没有解决他们批评政府的减贫力度的问题。当然，我是同意扶贫要多管齐下，既要现金亦要支援服务。

这篇网志的目的，是希望大家明白不能简单看表面的统计数字，来看香港的贫穷问题。假若大家还有怀疑，我便举多一个甚为吊诡的例子。现时综合社会保障援助(综援)制度，全日制学生若要在外午膳，可领取每月290元的学生膳食津贴。当然，290元不足以支付一个月在学校内/外的午膳，290元只是补充综援标准金额中包含食物开支不足外膳的部分。假如我们改由学校提供免费午膳予领取综援的学童，取代了290元的学生膳食津贴，政府的开支便会增加，但由于届时不是以现金福利形式提供，所以虽然是一项改善措施，却无助减少政府恒常现金福利后的贫穷率，反之由于综援金额少了290元，因而更会令减贫效果减少，政府恒常现金福利后的贫穷率反而会上升！但我们追求的是增加对贫穷儿童的支援，还是贫穷率下降呢？

完