通过延长产假法例修订后篇
2020年7月19日
前言
几经波折，延长产假法例修订终于在7月9日获立法会通过。虽然我过往在不同场合及网志中，都有就政府的立场作出分析和解释，但在立法会用了十多个小时，聆听多位立法会议员的发言，发觉不少议员对政府的政策立场仍存在不少误解，故藉今天网志，再次澄清。
延长法定产假的目的不是鼓励生育
不少议员认为政府今次提出修订的目的是鼓励生育，这是我最感奇怪的。首先，政府文件从来没有如此说。此外，我在所有公开的说话和网志也没有如此说过。更甚的是，我在2018年8月12日的网志中，清楚说明政府没有一个鼓励生育的政策目标，就如2003年《人口政策专责小组报告书》的结论（5.40段）「香港特区政府不宜透过施政鼓励生育。」及2015年1月发表的《人口政策——策略与措施》的序言中，亦重申「我们无意干预个别家庭生儿育女的决定」。
令我最奇怪的是，大部分议员认为政府的政策目的是鼓励生育，但又同时批评只延长产假四星期不能鼓励生育。我基本上看不到有证据证明，将法定产假由十星期延长至十四星期，会有增加生育率的作用，就算有都只会是微乎其微。他们是在批评谁呢？坐在立法会中，只有啼笑皆非的感觉。
在此亦要事先说明，香港的生育率近年仍是持续下降。就如我于上述2018年8月12日的网志中指出， 2017年香港的总和生育率之官方数字是1.125，考虑其他因素1，香港可能已是全球生育率最低的地方；而2019年的初步统计显示生育率已跌至1.052。从过往香港数十年的统计数字反映，2019年的社会运动可能导至2020年的生育率进一步下降。而2020年的疫情，已令本港的注册婚姻数字明显减少，这又可能会令2021年的生育率更进一步下降。简而言之，香港生育率低处未算低。就如我在立法会说，我不是负责人口政策的官员，在此，我应适可而止。
《基本法》第74条
在立法会审议延长产假法例修订当中，其中一个争议点是有关新增产假薪酬上限2的日后修订程序的问题。政府建议的是「先订立、后审议」 (negative vetting)，而有议员要求是「先审议、后订立」(positive vetting)。在程序上，「先订立、后审议」，必须由政府提出，而议会在最长49天内完成审议，若没有议员提出修订或反对，有关修订便自动生效。然而，「先审议、后订立」则可以是由政府或议员提出，待法案委员会完成审议，再交立法会大会通过有关议案，才可生效。两者在处理时间上有明显的差异，「先订立、后审议」有时限，「先审议、后订立」就不知何时可以完成，就如今届立法会有22项议案及6项法案3，在立法会会期完结后仍未能获得或完成处理。
还有一个更基本的原则问题，便是提出议案的权力。根据《基本法》第74条，凡涉及公共开支，立法会议员都不能提出法律草案，而将由政府承诺支付的11至14周产假薪酬的上限的修订程序，改为「先审议、后订立」，便等同给予立法会议员提出涉及公共开支议案的权力，在原则上是违反《基本法》第74条，政府是不可能接受的。所以，当日若立法会通过有关修订，政府只可以无奈地考虑收回整条延长产假的条例草案。
不过，有当了立法会议员多年的议员，至今仍然不明白为甚么政府会一方面反对议员提出增加产假薪酬上限的修订议案，而政府本身又提出增加产假薪酬上限的修订议案，其实这一直以来都是政府就基本法第74条的立场。在立法会审议延长产法例修订当日，我没有详细解释，我是有些不明白为甚么这些议员至今仍不明白。
结语
虽然法例修订已获立法会通过，但仍需要时间设立新增四星期产假薪酬的发还机制。一般而言，若要由政府部门进行有关工作，依现有所需的程序，有关工作最快需要18个月时间。回应社会的期望，劳工处计划将有关工作外判，希望可以将设立发还机制的时间缩短六个月。此外，由于女性雇员一般都是预产期前两至四星期开始放产假，而政府发还的产假薪酬属于第11至14周的产假，所以预计雇主最早会大约在女性雇员分娩日的三个月或之后才提交发还产假薪酬的申请。因此，延长产假的生效日期，可以合理地定于发还机制成立之前约三个月或更早的时间。换言之，政府可以争取在今年年底前令法例修订生效。不过，由于延长产假生效日期会早于发还机制成立日期，政府有责任先咨询劳工顾问委员会，并争取委员的支持。
完
1 包括在计算总和生育率的官方数字中，分子有计算外佣及单非所生婴儿，而分母则没有计算外佣和单非母亲的妇女数字，所以实际总和生育率可能会较官方数字为低。
2 立法会通过了新增四星期法定产假薪酬上限是8万元。
3 该6项未能在7月17日午夜前完成恢复二读及三读程序的法案分别是：《2019年成文法(杂项规定)条例草案》、《2018年证据(修订)条例草案》、《2019年渔业保护(修订)条例草案》、《2019年广播及电讯法例(修订)条例草案》、《2019年运货货柜(安全)(修订)条例草案》及《2019年道路交通法例(泊车位)(修订)条例草案》。