貧富懸殊之影響收入分配政策

2021年8月15日

前言

處理貧富懸殊中分配不均的政策有兩個層面，一是收入分配政策(income distribution)，二是再分配政策(income redistribution)。在任勞工及福利局(勞福局)局長以來，除了法定最低工資政策外，我不會公開表達其他收入分配政策的意見，主要是由於有關政策大都不是勞福局的政策範圍。今天，我純以政策分析的角度，來講述香港的收入分配政策。

影響收入分配的政策

如果大家找回一份2013年9月23日《南華早報》有關一個研討會的報道，描述我當時對法定最低工資與貧富懸殊關係的看法：香港主要依靠巿場的運作來決定收入的分配，而唯一可以影響收入分配的政策工具，便只有法定最低工資。

當然在八年前一個研究會上的發言，是十分之簡化，以免聽眾聽得滿天星斗。我且稍為調整和補充上述說法：一個政府若要影響收入分配，當然不能只依靠巿場的運作，產業政策、勞工政策及會影響勞工供求的社會政策，都會影響收入分配。

不少國家會對一些行業/產業提供直接或間接的補貼，都會影響收入的分配。最明顯的例子，便是為農業提供各方面的直接補貼，或是透過政策與措施增加農業的生產力，以及減低生產與物流成本，都可以減低農村與城巿的收入差距。

香港自回歸以來，歷任行政長官的《施政報告》都提到不少的產業政策，明顯的例子包括創科、文化、藝術及體育等等。這些產業政策雖會對收入分配有影響，但我們並沒有資料或研究，顯示這些產業政策與貧富懸殊的關係。在坊間的討論中，經常提到的只是香港作為一個國際金融中心，或會增加貧富懸殊。就各項產業政策的影響這一點，我便留給經濟學者研究和討論。我相信問題不是如此簡單，還要視乎整體的產業結構，以及勞工巿場不同分層供求的情況。就如近十年一個明顯的現象：香港的低教育水平的勞工供應不斷減少¹，雖然這一層的勞工需求亦以一個較慢的速度在減少中，當供應逐漸出現短缺時，這一層的勞工工資便相對上增加得較快。

至於收入分配與勞工政策及一些會影響勞工供求的社會政策之間的關係，便足以寫多份論文，才可以說得清楚，在這裏只可以點出幾個較受到關注的例子。在勞工政策中最明顯的例子便是輸入勞工政策與法定最低工資政策，其他影響勞工供求的社會政策就更多，包括人口政策中的移民政策、生育政策、平等機會政策、家庭政策、教育與幼兒照顧政策、退休與退休保障政策，甚至是社會保障與公共房屋政策等等，數之不盡，在這裏不能一一說明。簡單來說，很多社會政策都會直接或間接影響勞工的供求，繼而影響收入分配。單是負責上述政策範圍的便包括了保安局、政制及內地事務局、民政事務局、教育局、運輸及房屋局和勞福局。而有關產業政策，便除了公務員事務局外，其他的政策局都有相關的職權範圍。

話說回來，在勞福局政策中，對收入分配最直接有關的便是法定最低工資，以及現屆政府就外判服務中涉及非技術員工的政策調整。至於輸入勞工政策，便待日後有機會再討論。

法定最低工資的影響

香港於2011年5月實施法定最低工資，首個法定最低工資水平訂於每小時28元，由於在實施之前，有不少低薪職位時薪不足20元，2011年的法定最低工資水平對低技術工人工資的影響十分之明顯。以清潔工及保安員為例，平均工資在2011年12月較2010年12月分別增加了18.4%及17.4%。

表一：2010年至2020年低技術工人平均工資

^{^}與2010年12月比較
^@與2011年12月比較

法定最低工資水平每兩年調整一次，2019年5月的法定最低工資水平為每小時37.5元，較2011年5月的28元增加了33.9%；而2020年12月的清潔工及保安員每月平均月薪，則較2011年12月分別增加了53.7%及57.0%。簡單來說，法定最低工資水平的調整，只可以解釋到在這段期間清潔工及保安員薪酬調升的約六成，而另外四成的調升，便主要是由於在這段期間勞工供求的變化，以及香港整體經濟增長所帶動的薪酬增長²。

政府服務承辦商聘用的非技術員工

我們可以說政府的公務員薪酬政策、資助及外判服務都對香港勞工巿場都有一定的影響，而對於收入不均現象的影響，較為直接的便是在政府外判服務中涉及非技術員工的部分。

先要說明一點，政府外判服務的政策由財經事務及庫務局負責，以免大家誤會這是勞福局的政策範圍。不過，由於政府外判服務經常被批評是導致非技術員工收入偏低的原因之一，所以我上任勞福局局長不久，便獲行政長官責成，成立由勞工處作支援的跨部門工作小組，檢討相關制度，並在2018年施政報告中交代了檢討結果，且自2019年4月起推行新措施以加強保障受僱於政府服務承辦商的非技術員工，包括在評審標書時增加工資水平的比重及降低投標價在評分中所佔的比例，並引入約滿酬金制度。我們去年底就實施上述改善措施後的實際影響完成跟進檢討報告，顯示之後批出的合約中相關工資增約24%³。雖然我們沒有足夠資料去量化全港清潔工與保安員近年的薪酬增幅中，私人巿場有多少受到政府外判服務薪酬上升所帶動，我們是可以肯定其影響的存在。

小結

就法定最低工資的調整問題，我在2019年4月28日的網誌已作出更詳細的討論，在這裏不再重複了。由於最低工資委員會已展開新一輪的檢討工作，在日後適當時候，我會再作討論。下回便討論收入再分配的問題。

¹近年低教育水平的勞工減少主要的原因有二：(1) 低教育水平的勞工主要是較為年長的人士，在他們年幼時，香港教育的普及程度較低，而這一分層的勞工陸續進入退休年齡，離開勞工巿場；(2) 早年的新來港人士的教育水平較香港一般的水平為低，但近年的新來港人士的教育水平已和香港一般水平相若，新加入勞工巿場的低教育水平勞工數目減少。

²至於這兩個因素所佔的成份，我便留給經濟學者去分析。不過，太簡單的說法指香港工人未能分享經濟的成果，只屬政治的語言。當然，若說香港工人不能分享所有經濟增長成果，在資本主義社會中便永遠是真確的，馬克思在其《資本論》中早已有清楚分析。另註，由於法定最低工資水平的調整已吸納了通脹的成份，在這裏並沒有另外再討論。詳細可參閱我於2019年4月28日的網誌。

³若以相關數字推算，一名每周工作六天及每天工作八小時的潔淨或保安員工，每月基本薪酬由原先的約9,100元調升至約11,270元，每月薪酬顯著增加約2,170元；在完成合約期或受僱不少於一年而離職時更另獲期內總薪金6%的約滿酬金。