「多管齊下」應對勞工短缺問題
2019年6月16日
前言
當了勞工及福利局局長近兩年，經常有人問我由大學教書及研究工作36年轉為政府官員有何感想；但鮮有人問我從做政策倡議工作數十年，轉為參與決策的官員，有何感想。我自問自答，其中一個我經常有的感覺是：當年在倡議政策時，政府往往回應說，建議只能解決或處理小部分的問題，不可取，又或是建議治標不治本並不可取等等。
今天，當政府提出政策建議時，反對的聲音及不少評論反過來會批評，建議只能解決或處理小部分的問題（如「杯水車薪」）、建議不可取，又或是建議治標不治本並不可取等等；若政府提出長遠的方案，則會被批評「遠水不能救近火」；但若是採取短期措施，便被批評是「缺乏長遠策略」。凡此種種，令我覺得「欲加批評，何患無辭」。由於社會現象與問題複雜，不能簡單歸因，所以往往要「多管齊下」及需要「長、中、短」期策略應對。今日要講的是從多方面着手應對勞工短缺的問題。
勞工政策之左、中、右
上任之前及初期，我曾多次說「香港的勞工政策應向基層勞工傾斜」1。這言論似乎只有商界朋友聽到，有「反彈」的亦主要來自商界；更指本屆政府在過往一年多時間，推出了多項政策「向商界開刀」，如提出取消強積金與遣散費及長期服務金「對沖」的優化方案、延長侍產假及產假、以歷年最大的增幅調高法定最低工資水平、帶頭提升受僱於政府外判商的非技術員工的待遇影響了私人巿場、增加資助院舍基層員工薪酬令私人巿場有增加人工成本的壓力等等。
但當我說要考慮增加輸入勞工應對勞工短缺時，「親」勞工界的評論則往往會指我是「親」商界。就我如何看現時的勞工政策，可參閱我上任初期寫的網誌（註1），在此我不再重複了。就如今年5月19日政務司司長的網誌（www.cso.gov.hk/chi/blog/blog20190519.htm）所提到，未來可能出現的勞工短缺，是我們不能忽視及要認真處理的問題。
本地勞工供應之婦女勞動力
香港的失業率已超過一年維持在2.8%的偏低數字，這是逾20年來最低的失業數字。勞工巿場緊張，不少行業招聘都面對困難，這一點大概沒有人爭議。如何解決這個問題，雖然勞資雙方有不同的意見，不過有一點是共通的，就是要加強釋放本港的勞動力，特別是婦女的勞動力。
要釋放婦女勞動力，最重要的措施是加強幼兒服務。現時幼兒服務不足，亦是不爭的事實，特別是0至2歲，或是3至6歲的課餘託管的短缺更為明顯。但要增加幼兒服務，不可以一蹴即至，亦要採取長、中、短期的策略。在今年3月3日以「多管齊下、千方百計、寸土必爭」為題的網誌（www.lwb.gov.hk/tc/blog/post_03032019.html）已有所交代，在此不再重複了。
不過，每次談到透過改善託兒服務以釋放婦女勞動力，必須說明，就算不是為了釋放婦女勞動力，我們也應持續改善託兒服務，才能容讓婦女在發展個人事業有平等的機會，讓家庭照顧者可以在發展個人事業或處理家務之間有真正的選擇。除了增加服務量外，我們亦需透過改善託兒服務的質素，以加強幼兒的照顧與發展。
本地勞工的供求
在今年5月21日的立法會人力事務委員會會議，有議員問我薪酬水平是否與勞工供應有關，我的答案是：薪酬水平與勞工的供求有關。
由2011年5月實施法定最低工資之後的薪酬趨勢及勞動人口增幅來看，我們差不多可以肯定地說，實施法定最低工資不但對基層員工薪酬有正面影響，亦有助吸引更多人投入或重投就業市場，特別是年長人士。60至64歲這個年齡組別的勞動人口參與率在過去10年間有顯著增長，由2008年的32%上升至2018年的47%；若以2011年實施法定最低工資為界線來分析，60至64歲的勞動參與率則由2005年的30.1%增加至2010年的33.5%，即5年只增加了3.4%；而由2011年的35.7%增加至2016年的44.9%，即5年卻增加了8.8%。當然，基層員工薪酬增加的原因，除了與實施及調升法定最低工資有關之外，亦可能是由於經濟增長導致勞工需求增加；而當需求增加較供應增加為快時，失業率會下降，薪酬便逐漸上升。不過，當薪酬上升，勞工需求的增加自然便會放緩。
據政府統計處推算的勞動人口，包括了女性及年長人士2的勞動參與率未來會持續上升，但勞動人口到2022年便達到頂點，然後回落。而根據政府統計處的調查所得的估計，由2017年至2027年，平均每年的人力需求會增加0.3%，這亦已考慮到未來應用科技及人工智能的影響。
輸入勞工
我們理解勞工團體反對輸入勞工，不但是要保障本地勞工的就業機會，亦擔心輸入勞工會減少本地勞工改善待遇的機會。另一方面，商界由於招聘困難，不少行業，特別是其中的「小微企」，在營運上不能持續大幅度加薪，面對營運困難，這亦是不爭的事實。
結語
如開場白所言，解決勞工短缺問題，需要多管齊下，包括改善勞工待遇、增加幼兒服務以釋放婦女勞動力，以及透過加強勞工處、僱員再培訓局、社會福利署及非政府機構的工作和協作，協助年長人士就業或再就業，這些工作都不能一蹴即至。
面對現時勞工巿場的人力已十分緊張、可見將來勞動人口會下降，以及不斷增加的勞工需求，政府有需要積極考慮是否可以容許或擴大個別行業輸入勞工。當然在考慮輸入勞工時，我們還需要考慮：（1）這些行業是否可以透過應用科技減低人手要求；（2）如何解決輸入勞工帶來的額外住屋需求；（3）本地勞工待遇如何獲得保證；（4）如何防止輸入勞工受到剝削；及（5）如何處理外勞訓練及相關法/規例要求等等。所以，亦不可以說輸入勞工便輸入。
完
1 有關討論可參閱2017年7月30日的網誌（www.lwb.gov.hk/tc/blog/post_30072017.html）。
2 據推算估計65至69歲、70至74歲，甚至所有年長的年齡組別的勞動參與率，未來都會不斷上升；所以有分析認為，65歲或以上年長人士的勞動參與率會不斷上升，可能忽略了年長人士年齡分布未來會出現的變化，即較高齡的長者所佔的比例會不斷上升。由於較年長人士如75歲或以上的勞動參與率仍較「年輕」長者低，當整體65歲或以上年長人士中較年長如75歲或以上所佔的比例上升時，整體年長人士的勞動參與率便會下降。
以2016年計算，65至69歲的勞動參與率為20.7%，75歲或以上為1.8%，整體65歲或以上則為9.9%；當年75歲或以上人口佔65歲或以上人口的17.2%。到2036年，推算的65至69歲勞動參與率會升至23.6%，75歲或以上亦會升至2.5%；但由於75歲或以上人口佔65歲或以上人口的比例同時升至29.3%，整體65歲或以上的勞動參與率會下降至8.9%。簡單來說，未來勞動人口的下降，主因是人口高齡化，特別是高齡長者的增加。