面對未來挑戰的安老服務發展
2020年10月18日
前言
在今年10月4日的網誌中，我借用政府統計處更新的未來50年人口推算，重新提到人口高齡化，特別是「高高齡」的挑戰，這其實是2017年9月10日網誌的更新版。不過，引來批評指我只分析，沒有提政策建議。翻看我過往3年的網誌，就有關人口高齡化挑戰的政策討論，原來已有20篇！當然，最詳盡的是2017年公布的《安老服務計劃方案》（《方案》）。當年，有朋友笑我未當官員時提出了《方案》中20項主體建議、數十項具體建議，當上官員後則負責落實、優化、推進及執行。我當然不會再重複寫20篇，不過亦需要「適時」更新及進一步優化。在過往20篇的網誌中，最主要處理的是兩大挑戰：一是提供服務處所的增置，二是照顧的人手。今日的網誌，我會提到第三個重要挑戰。
提供服務處所的增置
在安老服務中最大的挑戰之一，是提供津助安老宿位。在過往的網誌中，我已指出，在近年增加的津助安老院，每年約為二至三間，而這些院舍大都是在最少八年前所啟動的項目；不過以現時每年需求的增幅，我們需要平均每年增加七至八間安老院，所以大家可以預期，輪候安老院的人數在現屆政府期間只會不斷增加。
過往，我亦提到兩個令人「驚恐」的數字：若依現時需求模式及未來人口高齡化的速度，我們未來40年要興建1 200間津助安老院，單是2037至2047年的十年間便要額外建458間。所以，一是盡辦法興建安老院，二是改變需求模式。過往討論不再重複，這裏只簡短總結：前者是「多管齊下、千方百計、寸土必爭」的長、中、短期策略，以及由2019-20年度開始，五年內每年增加買位1 000個名額，相等於五年內增加50間津助院舍的宿位數目；後者便需循家居及社區照顧、長者健康管理與改善，以及樂齡科技發展與應用三方面配合。
有兩項工作與處理安老院宿位不足有關，而我過往甚少公開提及：一是如何突破安老院只可設置於樓高24米以下的限制，二是如何鼓勵私人發展項目興建安老院。24米的限制要求主要是基於消防安全考慮，如何突破有待探討可行方案。在鼓勵私人發展項目興建安老院方面，現時主要有兩個方法：一是在賣地條款加入要求，這是近兩年所採用的方法，有關例子有好幾個，可參閱政府提交立法會福利事務委員會的相關文件；第二個方法是豁免安老院面積的地價，這政策已實行17年，成功例子至今僅有一個。在過往20年的政策討論中，還有一個方案至今政府仍未接納，就是豁免安老院所佔面積計算於有關地積比率限制條款。政府應否重新考慮？大家可提意見。
照顧人手不足的挑戰
在過往多份網誌中已提及這項挑戰在未來只會越來越大，越難應付。當然，亦是要「多管齊下、千方百計」。在上述《方案》中有更詳盡的討論和建議，過往的網誌中亦最少有十篇曾提及，這裏不再重複討論，重點包括：提高工作條件(包括薪酬)、改善行業形象、加強吸引年輕人加入、樂齡科技應用，甚至增加輸入外勞等等。
公共財政的挑戰
在過往三年來，我都沒有提到這個挑戰；但這個挑戰的討論，也不是今天才出現的。亦是這個關注，才有上述有關如何吸引發展商興建及營運安老院的討論。其實我參與有關討論亦有近20年，只不過在社會上這個討論並不熱烈。
2014年3月3日，時任政府的長遠財政計劃工作小組發表報告，提到政府未來會面臨結構性赤字，原因之一便是人口高齡化。雖然，我於同年3月9日刊登於明報的一篇文章「自我擊破的預言 亦有自我應驗的成分」，既有批評分析上的假設，亦有肯定其重要性。只要大家留意2012-13年度政府安老服務的營運開支為49億元，2017-18年度是75億元，五年內增加53%；2020-21年度的預算是近123億元，即在三年內再增加近64%。正如過往及上述分析，開支增幅不斷地提速，亦只是在追落後，未來的挑戰會更大。由於這涉及政府財政部分，我作為勞工及福利局局長不便多講，只能點到即止，上述《方案》亦有提到在安老服務未來應走的方向。不過這不單是政府財政的問題，而是整個香港社會都要面對的問題。
有另一個直接與勞工及福利局（勞福局）及社會福利署有關的財政問題，便是興建資助福利服務設施。這個問題在過往一年多才開始浮現，而坊間沒有討論，我們亦正探討未來解決的方向，未有方案。在2019年10月27日的網誌中，我已提到在2019-20年度，我們啟動興建19間安老院，是香港有史以來啟動興建安老院最多的一年，亦已超過2012-13至2016-17五個年度的總和。事實上，這是連續第二年的破紀錄；上述所提到剛浮現的問題，便在2020-21年度《財政預算案》中公布的奬券基金賬目出現。
當中有幾組數字十分重要。第一是預計到2020年3月31日尚未支付的總承擔額為109.5億元，較2019年3月31日尚未支付的總承擔額增加了22.6億元；第二是預計2020-21年度的赤字是23.9億元，相比預計收入只有22.5億元。2020-21年度的預計支出是46.4億元，是五年前(2015-16年度)9.4億元的5倍。雖然，表面上截至2021年3月31日預計結餘仍會有212.5億元，不過減去上述2020年3月31日的總承擔額109.5億元，剩下可動用的結餘，以2020-21年度的赤字計算，用不到幾年。由於現時收入約四成來自基金結餘的投資回報，當赤字持續出現時，結餘減少，回報減少，收入減少，赤字便會增加，「乾塘」更快。過往及上述提到的未來服務需求增加會加速，需要由奬券基金撥款興建的設施只會有增無減；加上今年的疫情，六合彩停頓半年有多，奬券基金收入估計會大幅減少。這是勞福局亟需要探討解決方法的問題。
小結
這篇網誌已超過2 000字，亦要收筆，當然批評者又會說「只講這樣，不講那樣」，有心者則會逐回細閱一同探討。下回將會談在粵港人，是「回港」還是「在粵」安老的問題。
完