通過延長產假法例修訂後篇
2020年7月19日
前言
幾經波折，延長產假法例修訂終於在7月9日獲立法會通過。雖然我過往在不同場合及網誌中，都有就政府的立場作出分析和解釋，但在立法會用了十多個小時，聆聽多位立法會議員的發言，發覺不少議員對政府的政策立場仍存在不少誤解，故藉今天網誌，再次澄清。
延長法定產假的目的不是鼓勵生育
不少議員認為政府今次提出修訂的目的是鼓勵生育，這是我最感奇怪的。首先，政府文件從來沒有如此說。此外，我在所有公開的說話和網誌也沒有如此說過。更甚的是，我在2018年8月12日的網誌中，清楚說明政府沒有一個鼓勵生育的政策目標，就如2003年《人口政策專責小組報告書》的結論（5.40段）「香港特區政府不宜透過施政鼓勵生育。」及2015年1月發表的《人口政策——策略與措施》的序言中，亦重申「我們無意干預個別家庭生兒育女的決定」。
令我最奇怪的是，大部分議員認為政府的政策目的是鼓勵生育，但又同時批評只延長產假四星期不能鼓勵生育。我基本上看不到有證據證明，將法定產假由十星期延長至十四星期，會有增加生育率的作用，就算有都只會是微乎其微。他們是在批評誰呢？坐在立法會中，只有啼笑皆非的感覺。
在此亦要事先說明，香港的生育率近年仍是持續下降。就如我於上述2018年8月12日的網誌中指出， 2017年香港的總和生育率之官方數字是1.125，考慮其他因素1，香港可能已是全球生育率最低的地方；而2019年的初步統計顯示生育率已跌至1.052。從過往香港數十年的統計數字反映，2019年的社會運動可能導至2020年的生育率進一步下降。而2020年的疫情，已令本港的註冊婚姻數字明顯減少，這又可能會令2021年的生育率更進一步下降。簡而言之，香港生育率低處未算低。就如我在立法會說，我不是負責人口政策的官員，在此，我應適可而止。
《基本法》第74條
在立法會審議延長產假法例修訂當中，其中一個爭議點是有關新增產假薪酬上限2的日後修訂程序的問題。政府建議的是「先訂立、後審議」 (negative vetting)，而有議員要求是「先審議、後訂立」(positive vetting)。在程序上，「先訂立、後審議」，必須由政府提出，而議會在最長49天內完成審議，若沒有議員提出修訂或反對，有關修訂便自動生效。然而，「先審議、後訂立」則可以是由政府或議員提出，待法案委員會完成審議，再交立法會大會通過有關議案，才可生效。兩者在處理時間上有明顯的差異，「先訂立、後審議」有時限，「先審議、後訂立」就不知何時可以完成，就如今屆立法會有22項議案及6項法案3，在立法會會期完結後仍未能獲得或完成處理。
還有一個更基本的原則問題，便是提出議案的權力。根據《基本法》第74條，凡涉及公共開支，立法會議員都不能提出法律草案，而將由政府承諾支付的11至14週產假薪酬的上限的修訂程序，改為「先審議、後訂立」，便等同給予立法會議員提出涉及公共開支議案的權力，在原則上是違反《基本法》第74條，政府是不可能接受的。所以，當日若立法會通過有關修訂，政府只可以無奈地考慮收回整條延長產假的條例草案。
不過，有當了立法會議員多年的議員，至今仍然不明白為甚麼政府會一方面反對議員提出增加產假薪酬上限的修訂議案，而政府本身又提出增加產假薪酬上限的修訂議案，其實這一直以來都是政府就基本法第74條的立場。在立法會審議延長產法例修訂當日，我沒有詳細解釋，我是有些不明白為甚麼這些議員至今仍不明白。
結語
雖然法例修訂已獲立法會通過，但仍需要時間設立新增四星期產假薪酬的發還機制。一般而言，若要由政府部門進行有關工作，依現有所需的程序，有關工作最快需要18個月時間。回應社會的期望，勞工處計劃將有關工作外判，希望可以將設立發還機制的時間縮短六個月。此外，由於女性僱員一般都是預產期前兩至四星期開始放產假，而政府發還的產假薪酬屬於第11至14週的產假，所以預計僱主最早會大約在女性僱員分娩日的三個月或之後才提交發還產假薪酬的申請。因此，延長產假的生效日期，可以合理地定於發還機制成立之前約三個月或更早的時間。換言之，政府可以爭取在今年年底前令法例修訂生效。不過，由於延長產假生效日期會早於發還機制成立日期，政府有責任先諮詢勞工顧問委員會，並爭取委員的支持。
完
1 包括在計算總和生育率的官方數字中，分子有計算外傭及單非所生嬰兒，而分母則沒有計算外傭和單非母親的婦女數字，所以實際總和生育率可能會較官方數字為低。
2 立法會通過了新增四星期法定產假薪酬上限是8萬元。
3 該6項未能在7月17日午夜前完成恢復二讀及三讀程序的法案分別是：《2019年成文法(雜項規定)條例草案》、《2018年證據(修訂)條例草案》、《2019年漁業保護(修訂)條例草案》、《2019年廣播及電訊法例(修訂)條例草案》、《2019年運貨貨櫃(安全)(修訂)條例草案》及《2019年道路交通法例(泊車位)(修訂)條例草案》。