失業率與失業援助

2021年2月21日

失業率的變化

在上一個月，當政府公布2020年10月至12月的失業率情況時，我於立法會內會見傳媒。可能是統計學者「上身」，我當時試圖讓傳媒了解「經季節性」調整的失業率上升幅度，是由於2020年12月的香港就業情況相對其他月份，較過往的12月份情況差，導致「經季節性」調整的失業率上升幅度較實際失業率上升幅度為高。從事後的反應看來，我的講解不大有效，且忘記了我不是在一個統計學課堂中，更惹來不少曲解。但該指出的還是要指出，在剛公布的2020年11月至2021年1月的失業率情況，我們特別加上不經季節性調整的失業率，讓公眾知道兩組數字的差別。

簡單來說，不經季節性調整的失業率，是根據調查所得的實際失業率；而經季節性調整的失業率，是基於過往的季節性變化，透過統計程式編製的參考數值，以反映數值變化的趨勢。至於大家能否明白兩者為何在變化上有分別，便只能靠大家對統計分析的掌握多少來決定，我不再讓統計學者「上身」了。在這裏，我提供這兩組數字，讓大家參考，不加評語，免再引起不必要的動機猜測：

正如我在2020年7月26日以《失業率與應用數學通識》為題的網誌所解釋，當2020年11月至2021年1月的三個月平均失業率，較2020年10月至12月的數字上升，並不代表2021年1月的失業率較2020年12月的上升了，而是由於2021年1月的失業率較2020年10月為高。不過，如果大家能掌握上述網誌的分析方法，來分析最新三個月的平均失業率，便可以得到一個結論是一月份的失業率並沒有惡化的跡象，甚至是有回穩的可能¹。不過，由於數字是三個月的移動平均數，下月公布的2020年12月至2021年2月的數字包括了2020年12月的數字，而由於2020年12月的失業情況明顯惡化，所以下個月公布的三個月平均失業率，上升的機會較高。

臨時失業援助能否臨時

社會上有不少聲音，要求政府成立一個臨時失業援助制度或基金。第一個重要的問題便是可否真的「臨時」。我曾提過於2008年的金融海嘯導致香港失業率上升，雖然金融海嘯對香港整體影響較為短暫，但失業率亦要在2017年才回落到3%的水平。至於2003年的沙士一「疫」，令本港經季節性調整的（三個月）失業率一度上升至8.5% ²，雖然沙士在四個月後便從香港消失了，但到2006年的第二季才回落到低於5%的水平。以今次新冠病毒長時間對全球的影響而言，終點仍未在望，香港能否在三年之內，看見失業率降至低於5%，我們難以樂觀。香港的經濟整體發展或許可以更早重拾升軌，但過往經驗告訴我們，勞動巿場的調整往往需要很長的時間，有機會我或會就這點再詳細分析及講解。

所以，政府若要考慮設立一個臨時的失業援助項目，便必須考慮這個項目是否可以「臨時」。依過往的經驗，任何「臨時」或是「一次過」的項目，特別是那些「臨時」了多年，或多次的「一次過」項目，都會是一衆政黨及社會壓力團體爭取「恆常化」的目標。若不可能是「臨時」，政府便有責任考慮到長期融資的問題。

失業保險制度與遣散費/長期服務金和強積金「對沖」的關係

我從來沒有說過，成立所謂「臨時」失業援助與取消「對沖」問題有任何關係。我所指的是政府若要研究成立失業保險制度，便要暫停有關取消「對沖」的立法及其他準備工作。要成立失業保險制度，必然要考慮僱主/僱員供款的問題，這必然與現行的遣散費/長期服務金有直接的關係。兼且，若有失業保險，失業保險便成為一個基金池的制度，因而沒有必要設立「專項儲蓄戶口」。我明白要社會人士完全掌握遣散費/長期服務金、失業保險、「專項儲蓄戶口」的運作和相互關係，並不容易。多年來，單是要解釋取消「對沖」的問題，我最少都寫了二、三萬字。正如上述，若「臨時」制度不可能真是「臨時」，政府便要考慮長遠安排，而唯一可以參考的便是世界各地的失業保險制度。

就失業保險制度的討論，我已於2020年6月7日至6月28日多篇網誌有較詳細的討論，我不再重複了。簡單來說，若香港現時有一個類似美國或加拿大的失業保險制度，香港的失業率就會較接近美國在2020年3月及4月所發生的現象。當時美國的失業率於一個月內由4.4%升到14.7%，惟香港的失業率不會像美國的失業率在數個月內回落至6-7%的水平，而會接近加拿大的情況，失業率持續高企才慢慢回落，箇中原因乃是要視乎每一個地方的勞動巿場生態，及其他社會服務（如醫療保障）所影響。

社會政策的多元考慮

有人批評我將簡單問題複雜化，我都希望制訂社會政策可以十分簡單。然而，所有社會政策都互相影響。我曾公開舉過一個例子，香港長者入住安老院的比例是世界最高。因素十分之多，高齡化及香港居住環境是重要因素之一，甚至說香港的綜合社會保障援助制度(「綜援」)的設計，亦是重要原因之一；反之高額長者生活津貼的成立及設計，卻可以減低安老院宿位的需求 ³。

考慮任何一個政策項目，都要仔細。舉例來說，若要提供失業援助或保險，是否一個人只工作了一個月，失業便可以領取保險或援助呢？若一個月不可以，要多久呢？失業保險制度最常用的是一年，英國便要供款兩年，否則要資產審查。一個領取失業援助/保險的人士，應否規定其找工作及不可以拒絕聘用呢？英國有此規定，香港的失業綜援亦要求受助人尋找有薪工作及接受就業支援服務。若要兩年才合資格，和現時的遣散費條件有何分別？若規定要找工作，和申領失業綜援又有何分別？要短時間內處理二十多萬宗申請，及監管其是否有找工作，又變相創造了多少個職位？大約都要請2千多人，及租不少於6千平方米的寫字樓。

當一個被遣散的僱員已領取了10萬元遣散費/長期服務金(這大約是2018年的平均水平)，那麼又是否應領取失業援助/保險呢？一個月入數百萬元的人失業，是否都可領取失業援助/保險呢？有「對沖」和沒有「對沖」會否有不同考慮呢？當僱主解僱了僱員，僱員領取數月保險/援助後，僱主又請回這位僱員，政府應否進行調查有否濫用呢？某僱主由於生意減少，要員工每星期放一天無薪假，若有失業保險/援助，這位僱主「應」否解僱兩成人手，其他獲留任的僱員可以無需放無薪假呢？還有說不完的其他考慮，當然，要負責考慮這些問題的是政府，不是倡議人。

後語

坊間還有一個誤解，以為我說世界上沒有一個地區/國家有失業援助/保險制度。我不至於如此無知。世界上有超過七十個國家有失業援助/保險制度，我只是說，據我所知，世界上沒有一個地區/國家會有一個毋需供款及毋需經濟審查的失業援助制度，若有，請告訴我。我都很想了解，這個地方為甚麼會有如此制度，它的政治、文化、社會、經濟及稅制是怎樣的。

¹ 這裏用「可能」一詞來形容是由於統計調查是抽樣，不論樣本有多大，仍是會有抽樣偏差，所有分析都是「可能性」而非「絕對性」。

² 不經季節性調整的三個月平均失業率最高升至8.8%。

³ 日後有機會才詳細解釋。