就業保障與失業保障(三)
2020年6月21日
前文後理
上星期的網誌（「就業保障與失業保障(二) 」），分析了失業保險的利弊，雖然已可以直接演繹出毋須供款毋須經濟審查的失業援助的利弊，今日的網誌，是畫公仔畫出腸，並加入其他的考慮因素。首先要處理的是：政府是否應考慮「特事特辦」，設立一項毋須供款毋須經濟審查的所謂「臨時」失業援助金。
「臨時」失業援助金
坊間其中的一個說法是現時經濟情況嚴峻，政府應考慮設立一個有時限(如三個月或半年)的「臨時」失業援助金，即這項計劃只做三或六個月便停止。其中一個論調是今年二月及四月政府先後推出兩輪的「防疫抗疫基金」，包括了六個月(六月至十一月)的「保就業」計劃，都是有時限或是一次過措施，為甚麼失業援助金不可以是有時限或一次過呢？大家或許都會知道，「防疫抗疫基金」下包括「保就業」計劃等一系列措施，除了設立大量臨時/見習職位外，都是香港史無前例，可說是破天荒的做法，1997年的亞洲金融風暴、2003年的沙士及2008年的金融海嘯，都沒有這些措施。不過，如上兩星期的網誌所描述的現有香港失業援助制度，卻一直以來都存在，亦在這艱難時間，發揮其功能。由於政府沒有收集香港僱主每年所付出的遣散費/長期服務金的資料1，所以不能檢視在上述香港經濟環境嚴峻時，遣散費/長期服務金的支出情況。不過，我們可以看看綜合社會保障援助計劃中的失業個案(「失業綜援」)與香港失業率的關係。
從上圖所見，失業綜援與失業率的波動，大致上是同步；近月的增幅基本上是一致。就如我在4月26日網誌所指：「大部分領取失業綜援的家庭都只是短暫需要社會的支援，渡過難關，便能自力更生。在這個艱難時刻，是社會伸出援手的時候，為有經濟需要的家庭提供所需現金支援。」簡單來說，雖然失業綜援的制度是常設的，但對於大部分受助家庭來說是短暫，甚或可說是「臨時」的。
另設臨時失業援助金?
假設，我們在失業綜援外再架床疊屋，設立一個毋須經濟審查的失業援助金，這個「制度」又是否可以是臨時的？
或者，我們可以回到「過去」，若在1997年的亞洲金融風暴、2003年的沙士或2008年的金融海嘯期間，我們設立了一項毋須經濟審查的失業援助金，這個「制度」是否可以是臨時的。
亞洲金融風暴令到香港的失業率由1997年中的2.1%2，持續升至1999年初的6.4%，至2001年一直徘徊在4.4%至6.3%之間，到2002年更回升到6.4%至7.5%。若當年政府因應社會一些聲音，在1998年初因亞洲金融風暴成立一項毋須經濟審查的失業援助金，則到2002年便不會是「臨時」的，到2003年沙士期間達到8.5%的失業率，更可能要「加碼」。
沙士後香港的失業情況又如何呢？香港的失業率由2003年中的8.5%，下降至2004年間的6.6-7.5%，2005年的5.2-6.4%，是到了2007年底才跌破4%。換言之，若沙士期間政府設立了毋須經濟審查的失業援助金，亦可能會「臨時」到金融海嘯的來臨。
2008年金融海嘯對香港的失業狀況影響，相對1997年亞洲金融風暴與2003年沙士的影響幅度較小，失業率由2008年中的3.2%升到2009年中的5.3%，到2010年底回落至3.9%。
最近就設立失業援助金或是臨時失業援助金，早在2018年中，當香港的失業率還在2.8%的低位徘徊時，已有政黨提出，只是近月聲音多些吧。若我們今天設立毋須經濟審查的失業援助金，是否可以是臨時的？答案已寫在牆上。美國國會預算辦公室於6月2日表示，美國要用10年時間才會從今次疫情復甦過來。或許大家會認為這是一個悲觀的估計，但記得香港由1997年的全民就業，經歷亞洲金融風暴、沙士及金融海嘯的先後衝擊，便要到2017年底才出現失業率回落至反映全民就業的3%。
所以，說成立失業援助金可以是「臨時」的，是一個過份樂觀的說法。要討論的便是應否成立一個恆常毋須供款毋須經濟審查的失業援助金。
毋須供款毋須經濟審查的失業援助金的利弊
毋須供款毋須經濟審查的失業援助金的好處，自然是對僱主來說，則解僱員工毋須付出；對僱員來說則既無尊嚴代價，更可紓解經濟困難。不過，相對要供款的失業保險金，以其沒有代價成本的情況下，道德風險便更高，對勞動巿場、僱主僱員行為、甚至家庭/個人消費與儲蓄行為影響便更大。就如美國有失業保險，失業人士仍要駕車排隊到食物銀行領取免費食物，香港人就算有失業援助金，日後可能一樣要到食物銀行排隊或更甚；而失業率亦會像加拿大那樣，就算是「全民就業」都維持在6%左右。這是否我們希望見到香港社會的轉變呢？
若成立毋須供款毋須經濟審查的失業援助金要用多少公帑？
錢或許不是最重要的問題，但公帑運用總是要考慮。假設未來一段長時間，失業人數維持於20萬，再假設當中有7萬人是自動離職或因失德/行為失當而被即時解僱3，即有13萬人符合領取毋須供款毋須經濟審查的失業援助金，以每月5,000/9,000元4計算，每年開支約為78億/140億元5；約佔政府每年入息稅的13%/23%。在可見未來數年，政府都可能會出現赤字預算，是否應考慮增加13%/23%入息稅以應付一項毋須供款毋須經濟審查的失業援助金呢？當然，若只問應否成立一項毋須供款毋須經濟審查的失業援助金，大部分人都不會反對，甚至舉腳贊成；但若要共同分擔成本，則另作別論了。
小結
用了三篇網誌討論失業援助金，我希望大家明白，為甚麼全世界都沒有一個毋須供款毋須經濟審查的失業援助金制度。但為甚麼偏偏香港有這麼多政黨和壓力團體提出這個建議呢？還是交由大家回答了。
或許大家沒有留意到就毋須供款毋須經濟審查的失業援助金，是近兩年來才在香港較廣泛有政黨討論；在我記憶中，早年立法會中，只有工聯會的陳婉嫻間中提出這個議題。
大家或許不知道，至今還沒有一份有關在香港成立失業保險的文章，曾經刊登於國際學術期刊。香港真是沒有任何學者有興趣作有關研究並發表學術文章嗎？劉遵義教授在2015年10月一個經民聯及商會舉辦的強積金對沖論壇，已提出成立失業保險取代遣散費/長期服務金的功能，並自然取消了「對沖」。隨後，劉教授於2016年3月發表了一份《香港強制性公積金「對沖」機制應當何去何從？》的報告，當中詳細解釋其分析與意見。有關建議，可能報道十分之少，我作為關注這個議題的人亦沒有留意相關報道。我在2016年6月20日在明報發表以《取代強積金對沖之失業保險》為題的文章，當中亦建議成立失業保險，以處理「對沖」的問題。隨後，我才從傳媒朋友中，知悉原來劉教授亦有類似的建議。不久，工聯會舉辦研討會並邀請劉教授和我(當時以學者身份)，討論有關建議；而自由黨則表示這個建議值得討論。當然，自由黨主要是繼續推銷其「基金池」方案。不過實質上，失業保險也是一種「基金池」。我一直強調，若要成立失業援助金，要同時考慮強積金與遣散費/長期服務金「對沖」的問題。下回分解。
1 當政府在2015年開始檢討退休保障制度時，透過強制性公積金(強積金)管理局，收集有關強積金與遣散費/長期服務金的「對沖」資料，不過亦只是遣散費/長期服務金的部分資料。
2 以下所指的失業率都是三個月的移動平均數。
3 在過往當失業率約為3%(即失業人口約12萬)的時候，失業人士中約6成(約7萬人)是自動離職或因行為失當而被即時解僱。
4 坊間有要求5,000元，亦有9,000元，甚至過萬元。
5 當香港的失業率維持於5%-6%，平均失業月數便會升至約三個月。由於失業人口有出有入，故在作大概的預算時，如假設領取的月數上限為三個月，便毋須考慮多少人領取多少個月的失業援助，只要計算平均每月失業人數，便大致計算到全年總失業援助開支。當然要更精準的預算，便要考慮失業月數的統計分布及領取援助的月數上限。