就业保障与失业保障(三)
2020年6月21日
前文后理
上星期的网志（「就业保障与失业保障(二) 」），分析了失业保险的利弊，虽然已可以直接演绎出毋须供款毋须经济审查的失业救济的利弊，今日的网志，是画公仔画出肠，并加入其他的考虑因素。首先要处理的是 ：政府是否应考虑「特事特办」，设立一项毋须供款毋须经济审查的所谓「临时」失业援助金。
「临时」失业援助金
坊间其中的一个说法是现时经济情况严峻，政府应考虑设立一个有时限(如三个月或半年)的「临时」失业援助金，即这项计划只做三或六个月便停止。其中一个论调是今年二月及四月政府先后推出两轮的「防疫抗疫基金」，包括了六个月(六月至十一月)的「保就业」计划，都是有时限或是一次过措施，为甚么失业援助金不可以是有时限或一次过呢？大家或许都会知道，「防疫抗疫基金」下包括「保就业」计划等一系列措施，除了设立大量临时/见习职位外，都是香港史无前例，可说是破天荒的做法，1997年的亚洲金融风暴、2003年的沙士及2008年的金融海啸，都没有这些措施。不过，如上两星期的网志所描述的现有香港失业援助制度，却一直以来都存在，亦在这艰难时间，发挥其功能。由于政府没有收集香港雇主每年所付出的遣散费/长期服务金的资料1，所以不能检视在上述香港经济环境严峻时，遣散费/长期服务金的支出情况。不过，我们可以看看综合社会保障援助计划中的失业个案(「失业综援」)与香港失业率的关系。
从上图所见，失业综援与失业率的波动，大致上是同步；近月的增幅基本上是一致。就如我在4月26日网志所指：「大部分领取失业综援的家庭都只是短暂需要社会的支持，渡过难关，便能自力更生。在这个艰难时刻，是社会伸出援手的时候，为有经济需要的家庭提供所需现金支持。」简单来说，虽然失业综援的制度是常设的，但对于大部分受助家庭来说是短暂，甚或可说是「临时」的。
另设临时失业援助金?
假设，我们在失业综援外再架床迭屋，设立一个毋须经济审查的失业援助金，这个「制度」又是否可以是临时的？
或者，我们可以回到「过去」，若在1997年的亚洲金融风暴、2003年的沙士或2008年的金融海啸期间，我们设立了一项毋须经济审查的失业援助金，这个「制度」是否可以是临时的。
亚洲金融风暴令到香港的失业率由1997年中的2.1%2，持续升至1999年初的6.4%，至2001年一直徘徊在4.4%至6.3%之间，到2002年更回升到6.4%至7.5%。若当年政府因应社会一些声音，在1998年初因亚洲金融风暴成立一项毋须经济审查的失业援助金，则到2002年便不会是「临时」的，到2003年沙士期间达到8.5%的失业率，更可能要「加码」。
沙士后香港的失业情况又如何呢？香港的失业率由2003年中的8.5%，下降至2004年间的6.6-7.5%，2005年的5.2-6.4%，是到了2007年底才跌破4%。换言之，若沙士期间政府设立了毋须经济审查的失业援助金，亦可能会「临时」到金融海啸的来临。
2008年金融海啸对香港的失业状况影响，相对1997年亚洲金融风暴与2003年沙士的影响幅度较小，失业率由2008年中的3.2%升到2009年中的5.3%，到2010年底回落至3.9%。
最近就设立失业援助金或是临时失业援助金，早在2018年中，当香港的失业率还在2.8%的低位徘徊时，已有政党提出，只是近月声音多些吧。若我们今天设立毋须经济审查的失业援助金，是否可以是临时的？答案已写在墙上。美国国会预算办公室于6月2日表示，美国要用10年时间才会从今次疫情复苏过来。或许大家会认为这是一个悲观的估计，但记得香港由1997年的全民就业，经历亚洲金融风暴、沙士及金融海啸的先后冲击，便要到2017年底才出现失业率回落至反映全民就业的3%。
所以，说成立失业援助金可以是「临时」的，是一个过份乐观的说法。要讨论的便是应否成立一个恒常毋须供款毋须经济审查的失业援助金。
毋须供款毋须经济审查的失业援助金的利弊
毋须供款毋须经济审查的失业援助金的好处，自然是对雇主来说，则解雇员工毋须付出；对雇员来说则既无尊严代价，更可纾解经济困难。不过，相对要供款的失业保险金，以其没有代价成本的情况下，道德风险便更高，对劳动巿场、雇主雇员行为、甚至家庭/个人消费与储蓄行为影响便更大。就如美国有失业保险，失业人士仍要驾车排队到食物银行领取免费食物，香港人就算有失业援助金，日后可能一样要到食物银行排队或更甚；而失业率亦会像加拿大那样，就算是「全民就业」都维持在6%左右。这是否我们希望见到香港社会的转变呢？
若成立毋须供款毋须经济审查的失业援助金要用多少公帑？
钱或许不是最重要的问题，但公帑运用总是要考虑。假设未来一段长时间，失业人数维持于20万，再假设当中有7万人是自动离职或因失德/行为失当而被实时解雇3，即有13万人符合领取毋须供款毋须经济审查的失业援助金，以每月5,000/9,000元4计算，每年开支约为78亿/140亿元5；约占政府每年入息税的13%/23%。在可见未来数年，政府都可能会出现赤字预算，是否应考虑增加13%/23%入息税以应付一项毋须供款毋须经济审查的失业援助金呢？当然，若只问应否成立一项毋须供款毋须经济审查的失业援助金，大部分人都不会反对，甚至举脚赞成；但若要共同分担成本，则另作别论了。
小结
用了三篇网志讨论失业援助金，我希望大家明白，为甚么全世界都没有一个毋须供款毋须经济审查的失业援助金制度。但为甚么偏偏香港有这么多政党和压力团体提出这个建议呢？还是交由大家回答了。
或许大家没有留意到就毋须供款毋须经济审查的失业援助金，是近两年来才在香港较广泛有政党讨论；在我记忆中，早年立法会中，只有工联会的陈婉娴间中提出这个议题。
大家或许不知道，至今还没有一份有关在香港成立失业保险的文章，曾经刊登于国际学术期刊。香港真是没有任何学者有兴趣作有关研究并发表学术文章吗？刘遵义教授在2015年10月一个经民联及商会举办的强积金对冲论坛，已提出成立失业保险取代遣散费/长期服务金的功能，并自然取消了「对冲」。随后，刘教授于2016年3月发表了一份《香港强制性公积金「对冲」机制应当何去何从？》的报告，当中详细解释其分析与意见。有关建议，可能报道十分之少，我作为关注这个议题的人亦没有留意相关报道。我在2016年6月20日在明报发表以《取代强积金对冲之失业保险》为题的文章，当中亦建议成立失业保险，以处理「对冲」的问题。随后，我才从传媒朋友中，知悉原来刘教授亦有类似的建议。不久，工联会举办研讨会并邀请刘教授和我(当时以学者身份)，讨论有关建议；而自由党则表示这个建议值得讨论。当然，自由党主要是继续推销其「基金池」方案。不过实质上，失业保险也是一种「基金池」。我一直强调，若要成立失业援助金，要同时考虑强积金与遣散费/长期服务金「对冲」的问题。下回分解。
1 当政府在2015年开始检讨退休保障制度时，透过强制性公积金(强积金)管理局，收集有关强积金与遣散费/长期服务金的「对冲」资料，不过亦只是遣散费/长期服务金的部分资料。
2 以下所指的失业率都是三个月的移动平均数。
3 在过往当失业率约为3%(即失业人口约12万)的时候，失业人士中约6成(约7万人)是自动离职或因行为失当而被实时解雇。
4 坊间有要求5,000元，亦有9,000元，甚至过万元。
5 当香港的失业率维持于5%-6%，平均失业月数便会升至约三个月。由于失业人口有出有入，故在作大概的预算时，如假设领取的月数上限为三个月，便毋须考虑多少人领取多少个月的失业援助，只要计算平均每月失业人数，便大致计算到全年总失业援助开支。当然要更精准的预算，便要考虑失业月数的统计分布及领取援助的月数上限。