法定产假应否延长？
2018年8月26日
前言
在6月17日的网志中，我提到当作为立法会议员时，曾于2001年11月编制了一份「名义上」是谘询文件的「家庭政策」。当中提出了多项有关「家庭友善」的政策建议，其中两项就是侍产假及延长法定产假。
在延长法定产假的建议中，短期目标为修订「现时雇佣条例规定，妇女产假是十星期的有薪假期，因怀孕或分娩引致疾病或无工作能力者，经医生证明后才可申请额外最高四星期的无薪产假。建议当局研究放宽延长无薪产假的条件，所有妇女，不论患病与否，应有权选择申请四星期的无薪假期」，而长远目标为「将现时十星期的有薪产假延长至十四星期」。当年的短期目标，并没有成功争取到。时至今天，作为劳工及福利局局长，我亦已公开表达了检讨产假的重点之一，是循国际劳工组织建议最少14星期的「方向」探讨。
延长法定产假的「付钞」问题
由前一个星期网志提到香港生育率可能是全世界最低，至上星期网志提到幼儿照顾与托儿服务，延长产假的讨论一下子在坊间热起来。再加上特首于上星期一（8月20日）在「亚洲家庭高峰会」的国际会议开幕礼中，谈到特区政府在检讨法定产假，延长产假于是成为不少评论的焦点。
而最近的讨论焦点之一，是由谁来「付钞」的问题，特别是政府应否就此有角色。世界各地，最常见的是透过劳工保险，供款方可以是雇主及／或雇员，其次是政府透过一般税收来支付，再其次是由个别雇主承担，当然亦有上述三个方法的混合版。现时香港的制度，是纯由个别雇主承担。不过，大家不需要做国际比较研究都可以想像得到，若由个别雇主承担法定产假的开支，这些地方的法定产假都不会太长，要延长法定产假的政治阻力亦必然十分之大。若如不少欧洲国家有一年甚或两年的法定产假，则主要是透过劳工保险形式。这类型的保险，都有一个所谓「道德风险」，不论是雇主及／或雇员供款，由于供款已是「既出之物」，故运用或领取有关保险费都是「公家」的，申请的机会便会大大增加。不过，大部分已发展国家都面对着生育率下降的情况，对于他们来说这个所谓「道德风险」便正中下怀，大家可以「尽情」生多几个，领取更多产假薪酬。
不过，上述有关社会劳工保险的方法要套用于香港便十分困难及复杂。一般而言，上述有关产假的社会劳工保险，只是这个地方社会保险的一部分，甚至只是「小」部分。这些社会保险都直接或间接与税制系统挂勾，而这些地方的税制大都是「随收即付」（pay as you go），即是出粮时，雇主已代政府扣起部分薪酬作为税款及相关劳工保险的费用。对香港来说，这是一个天翻地复的制度改变，「手术」之大实在难以想像。虽然，以前作为学者的我，也曾大谈「随收即付」税制对香港多种社会政策的好处和可如何大幅简化多项社会政策执行的工作，今天的我，则只能点到即止了。
剩下来而可行的选择，便是政府透过一般税收支付「新增」法定产假的相关薪酬开支。所以，我亦曾公开说要参考新加坡的做法，即是由政府分担部分产假的薪酬开支1 。
延长法定产假的好处
近日的评论都已经谈了不少有关延长法定产假的好处，简括而言对婴儿的健康、婴儿的成长发展、母亲的健康、增加母乳喂哺的机会及周数等等都有益。就延长产假对生育率的影响，一般研究都发现有正面的影响。但由于相关研究都涉及大幅度增加产假，或是从无薪产假变成有薪产假的影响，故假若香港的法定有薪产假是由10星期增加至14星期，对生育率有没有影响，便难以预料。虽是如此，延长法定产假只会对生育率有利，而不会有负面影响。另一个延长产假可能带来的影响是女性的劳动参与率。国际的研究结果并不完全一致，大部分的结果是提升了女性的劳动参与率，即是产后恢复工作的机会增加；部分的结果是两者没有关系，亦有小部分研究所得是轻微负面影响。总括来说，延长产假会增加劳动参与率的机会高些。当然，香港的情况会是如何，便不能断言。
坊间对政府「落水」的反应
坊间反应有两极，一面是认为支付产假应全是雇主的责任，另一面是认为延续下一代是整个社会的事，甚或是整个人类社会的事，所以支付产假应全是政府的责任。持前者意见的只要看看世界各地的安排，可能会知道自己属极少数的看法。部分地区的安排就算是由雇主供保险以支付有薪产假，亦不是由个别雇主向其放产假的员工直接付钞；国际劳工组织的结论更是：全由个别雇主支付有薪产假，将会严重影响妇女的就业机会！持另一个极端看法的，在国际间亦属极少数，我们又比较熟悉的，就只有新西兰用一般税收支付22星期的有薪产假。香港应采取什么做法，要考虑香港的实际情况，包括历史、经济、政治及现有制度。
后语
坊间的讨论与评论产假的文章，都不时会用其他国家的例子，更会引用国际劳工组织的研究资料。在法定产假方面，香港的而且确是比世界其他地方落后，以发展中国家为主的非洲，当中83%国家的法定产假都较香港的为佳。反对延长法定产假的朋友，真是可以以此为傲？
完
1 在新加坡，生第一胎及第二胎的子女产假的首八星期由雇主支付，后八星期由政府支付；而生第三胎子女的16个星期产假则由政府全数支付。